農村承包土地的經營權抵押貸款實踐及啟示
——以東營市河口區為例

李國棟

一、引言

土地，是農民生存的根本，是農業生產的基礎，也是農村發展最重要的資源。實施鄉村振興戰略，必須深化農村土地制度改革。農村承包土地的經營權（以下簡稱“農地”）抵押貸款是推進農村土地改革，促進土地經營方式轉變的重要舉措。2008年，黨的十七屆三中全會指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，明確了“農地”可以流轉。2009年3月，中國人民銀行、銀監會明確提出有條件的地方可試行土地經營權抵押貸款，多地開始嘗試“農地”抵押貸款。2015年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），指出要深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務。為貫徹落實《意見》要求，依法穩妥規范推進“農地”抵押貸款試點，2016年3月，中國人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“農地”抵押貸款試點明確了政策要求。2019年3月，農業農村部有關負責人在國新辦新聞發布會上表示，要擴大農業農村貸款抵押物范圍，全面推行“農地”抵押貸款，提升小農戶融資能力。全面推行“農地”抵押貸款，需要深入分析試點效果，探討“農地”抵押貸款的本質，充分發揮市場和政策作用，實現“農地”抵押貸款可持續發展。

二、實施“農地”抵押貸款的意義

（一）極大提高土地資源的配置效率

隨著經濟的發展，工人的工資水平不斷提升，耕作“一畝三分地”的機會成本逐漸增加，放棄經營土地、選擇進城務工成為新的趨勢。較多的閑置土地為土地流轉提供了機遇，但是農業生產所需資金周期長、變數大、農民收入低以及擔保物少等問題又制約了土地流轉的規模，降低了土地配置效率?！稗r地”抵押貸款形式能夠提供額度較大、利息較低、符合農業生產周期資金需求的中長期貸款，緩解了農業經營者融資困難問題，擴大了土地流轉規模，更加便于經營農產品研發及農作物種植，從而提高土地配置的效率。

（二）有效彌補農村金融的不足之處

現階段，我國農村金融主要有農村商業金融機構、農村政策性金融機構以及農村民間借貸機構。然而，農村金融機構仍存在農村商業金融給予農戶的資金供給不能滿足融資需求、政策性農村金融機構發放的貸款缺乏有效的監督及普遍低效率、民間借貸無序發展導致風險問題凸顯等諸多問題。“農地”抵押貸款作為一種新的金融工具，能夠彌補農村金融的不足。一是，“農地”抵押貸款賦予了土地經營權的抵押物屬性，使得農村商業金融機構能夠為農民提供額度較大、期限較長對的抵押貸款。二是，“農地”抵押貸款能夠有效避免道德風險和逆向選擇，使得資金真正流向貧困的農民，而非富有的農民。三是，“農地”抵押貸款助力農戶獲取有效的金融服務和金融產品，極大地增加了金融供給，在一定程度上緩解了不規范民間借貸的金融風險。

（三）不斷提升金融助力鄉村振興力度

“農地”抵押貸款是涉農金融業務的新模式，為農業經營主體提供了解決長期以來制約農村信貸約束的新的路徑。這種模式能夠激活土地資源，將更多的金融資源配置到農村，助力農業發展的重點領域和薄弱環節，平衡農民等經營主體獲取金融資源的機會、滿足多樣化金融需求。這正是響應鄉村振興戰略中“打造財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元化投入格局，發揮財政資金的引導作用，撬動更多金融和社會資本投向鄉村振興”有關要求，從而不斷提升金融服務鄉村振興的能力和水平。

三、“農地”抵押貸款的河口區實踐

2016年3月，河口區被確定為全國232個“農地”抵押貸款試點區。截止2018年末，河口區6家銀行機構開辦“農地”抵押貸款業務，“農地”抵押貸款余額37787萬元，其中，以“農地”貸款為單一抵押的貸款余額690萬元，組合其他擔保方式的貸款余額37097萬元。河口區在試點階段，深刻理解“農地”抵押貸款的制度內涵，扎實開展各項業務，主要的經驗做法有以下四方面。

（一）開展農村土地確權登記，明確“農地”權利歸屬

河口區于2015年在全省率先完成了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，全區確權面積23.72萬畝，頒證農戶24040戶，頒證率100%。加大對農村承包土地的經營權證申領宣傳力度，頒發農村承包土地的經營權證70本，涉及土地8.9萬畝，確?！稗r地”經營權“合法有效、歸屬清晰、責權明確”，為試點工作順利開展打牢了基礎。

（二）健全配套機制，穩步推進試點工作

一是建立農村承包土地的經營權抵押貸款業務貼息制度，區政府設立了200萬元的專項貼息資金，對轄區內符合條件的借款人按照基準利率的30%進行財政貼息；二是建立了風險緩釋及補償機制，區政府設立了400萬元的風險補償基金，對金融機構發放農村土地承包經營權抵押貸款發生風險的，按實際損失部分的50%對其進行風險補償；三是建立評估補助機制，區財政設立了抵押貸款評估保障經費50萬元，對由第三方評估機構評估產生的評估經費，全部予以補助；四是完善信貸管理制度，優化內部激勵機制。參與試點的銀行機構均制定了“兩權”抵押貸款管理辦法，在資源配置、績效評價、信貸授權等內部激勵配套制度方面對試點工作予以傾斜，充分調動銀行機構基層辦理業務的積極性。

（三）加強農村產權交易市場建設

河口區政府印發了《關于促進農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》，建立了區、鎮（街道）、村（社區）三級農村產權交易服務體系，提供信息咨詢、土地流轉交易、經營權抵押登記等一系列服務。同時，設立了河口區農村產權交易監督管理委員會，加大農村產權交易監督管理，不斷規范農村交易市場建設。目前，全區共登記完成農村產權交易58筆，涉及土地3.03萬畝，交易金額5210萬元。

（四）因地制宜選擇融資模式

河口區土地沒有大棚、果樹等經濟價值高的地上附著物，土地價值普遍偏低，單一方式的“農地”貸款可行性較低。針對這種情況，東營銀行、東營農商行創新開展“農村土地承包經營權抵押+反擔?！钡娜谫Y方式，既滿足了農戶的融資需求，也降低了貸款出現不良的風險。截至2018年末，兩家金融機構共辦理反擔保業務1161萬元。此外，東營農商行引入保險公司參與試點業務，與人保河口區支公司簽訂合作協議，辦理了50萬元“農地”貸款保證保險業務。

河口區通過三年的試點期，不斷探索“農地”抵押貸款有效途徑，拓寬了農民抵押品范圍，提高了貸款可獲得性，降低了農民融資成本，緩解了農民融資難題。同時試點工作的開展，加快了土地流轉步伐，使全區家庭承包經營的土地流轉總面積達到15萬畝，為經營主體規模經營提供了平臺。

四、結論及啟示

在“農地”抵押貸款試點的河口區，各參與主體在深刻理解制度設計初衷的前提下，探索出了土地要確權登記、制度設計要健全、產權交易市場要完善以及融資模式要因地制宜等經驗。通過采取有效措施，拓寬了農民抵押品范圍，提高了貸款可獲得性，降低了農民融資成本，緩解了農民融資難題。同時，在試點期農戶真正感受到了“三權分置”帶來的紅利，推動了該區農村土地制度改革的進一步深化?；诤涌趨^試點的實踐得到如下啟示：鄉村振興背景下，“農地”抵押貸款不斷向縱深發展，各方參與主體在借鑒經驗的同時更要注重確權屬、健制度、抓流轉、擇模式、理關系，充分發揮主觀能動性，共同助力鄉村振興重要戰略，具體表現在以下五方面。

（一）推進“農地”抵押貸款的前提條件是明確“農地”的權屬關系

由于投入產出存在時滯，新型農村經營主體規模化種植需要大量資金支持，加之自身缺乏有效抵押物，融資存在困難。在此背景下，開始實施“農地”抵押貸款試點。土地的承包權和經營權分離實質是農戶作為委托人將經營權委托給新型農村經營主體。由于土地涉及廣大農民的切身利益，權利歸屬較難處理，必須通過法律加以明確，輔之于設計規范的機制建設，保障“農地”抵押貸款可持續發展。

（二）推進“農地”抵押貸款的基礎保證是健全相關制度框架

“農地”抵押貸款試點初期，既沒有法律基礎，又沒有可以借鑒的經驗，農民不愿意將流轉出去的土地抵押，銀行不愿意發放貸款，試點工作難以開展。國家層面允許試點地區暫時調整實施《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國擔保法》中關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定，給試點工作提供了支持。但是，由于出現風險后涉及訴訟時，操作層面仍然沒有法律支撐，風險處置難度較大，銀行積極性不高。同時，“農地”抵押貸款開展需要通過一系列辦法和細則給予指導，完善的制度框架才可以讓“農地”流轉和貸款發放規范進行，才可以讓供需雙方實現共贏。

（三）推進“農地”抵押貸款的有效舉措是完善產權交易體系

推廣“農地”抵押貸款的先決條件是建立功能齊全的“農地”流轉市場。通過農村產權流轉交易市場進行交易信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估和抵押融資等，充分發揮信息傳遞、價格發現和交易中介功能，為“農地”流轉提供便利和制度保障。要不斷加快“農地”流轉服務平臺建設，形成縣（區）、鎮（街道）、村（社區）等各級農村產權交易服務體系。必要時設立監督管理委員會，加大對農村產權交易的監督和管理，規范交易市場發展。

（四）推進“農地”抵押貸款的關鍵環節是因地適宜選擇模式

目前，“農地”抵押貸款主要有“農地”單一抵押和“農地”組合其他方式兩種模式，后者中比較典型的模式主要有“農村土地承包經營權抵押+反擔?！币约啊稗r村土地承包經營權抵押+保證保險”。如果土地本身價值較高，或者土地上有大棚、木材或者果樹等附著物，則適合“農地”單一抵押；如果土地價值不高，且地上附著物僅為種植的莊稼，那么就適合組合其他擔保方式。不同區域的土地實際情況不同，需要選擇適宜的抵押貸款模式，不可照搬其他地區經驗。

（五）推進“農地”抵押貸款的重要支撐是正確處理政府和市場的關系

“農地”抵押貸款多受益于試點政策背景下地方政府的配套措施和激勵因素。地方政府考慮政績因素，銀行考慮指標考核因素，新型農村經營主體考慮發展因素，各方驅動力截然不同。試點初期，由于“農地”貸款門檻高和實施環節存在信用風險、抵押品處置風險等問題，導致農業經營者日益增長的融資需求與金融機構開展“農地”貸款積極性不高直接存在矛盾，需要政府干預加以規范，引領“農地”抵押貸款逐步走向有序的市場化運作模式。但是地方政府的激勵不會永續存在，“農地”抵押貸款的發展必然不能過度依賴政策紅利。因此，政府干預要適時、適度、科學、合理，市場必須充分發揮基礎性和決定性作用，在眾多試點區的模式中選取可持續發展模式，推進“農地”抵押貸款有序發展。