國內福利依賴問題研究論向與進展

王雅珠 張開云

摘要：運用文獻計量分析法，梳理了福利依賴問題的研究進展情況，對福利依賴研究成果的基本研究邏輯進行了論析，對認同論、否定論和中間論三種論向進行了剖析，認為下一步應結合我國國情對“福利依賴”進行清晰的定義，設計全面的測量指標以探究產生福利依賴的影響因素，加強結論的“普遍性”“穩健性”。

關鍵詞：社會救助;福利依賴;低保制度;研究邏輯

中圖分類號：D632.1 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：CN61-1487-（2019）09-0020-05

《城市居民最低生活保障條例》自1999年開始實施以來，開啟了我國社會救助制度體系建立和完善的進程。2007年國務院發布的《關于在我國建立農村最低生活保障制度的通知》，將農村經濟困難群體納入社會救助保障體系中。最低生活保障（以下簡稱“低保”）制度作為社會救助體系的核心部分，為保障經濟困難家庭的基本生活和最基本的生存權利提供了兜底的“安全網”，對穩定社會秩序和化解社會矛盾起到了積極作用。但是隨著低保標準、專項救助待遇的不斷提高和救助覆蓋范圍的不斷擴大，低保制度運行過程中出現了“退保難”“養懶漢”等非公平、非效率現象或問題。根據民政部發布的2017年第3季度全國縣以上城市的低保情況數據推算發現，超過30%有勞動能力但沒有就業的低保對象仍然領取低保金;①同時，我國城市低保對象一年內的動態管理率的現實水平，遠遠低于10%（2008年民政部頒布《全國基層低保規范化建設暫行評估標準》所規定的水平）②。這不僅浪費了勞動力資源、加重了財政負擔，還可能產生新的社會不公平。對于社會救助政策運行中出現的與救助保障目標背道而馳的問題或現象，不少學者運用“福利依賴”理論來進行解釋。“福利依賴”理論研究興起于西方福利國家，是福利改革研究中的熱點和難點議題之一。“福利依賴”主要是指西方福利國家高福利的社會保障給付模式導致保障對象依靠高額的救助金生活而自覺退出勞動力市場。而我國的低保制度在運行中是否存在與西方福利國家類似的“福利依賴”現象？我國學者是利用哪些指標來測量和解釋我國的“福利依賴”特征？這兩個問題一直是我國學者研究的熱點議題，至今尚未形成定論。梳理我國對福利依賴問題的研究現狀、探討方向和進展趨勢，有利于對我國福利依賴問題研究方向的把握、研究問題的瞄準和研究方法的選擇。通過收集、篩選和梳理中國知網里有關福利依賴的文獻，運用文獻計量法和文獻分析法對“福利依賴”相關論文文獻進行量化統計和分析，研判國內對福利依賴問題的研究論向和研究進展，進而提出未來研究方向，以期為國內福利依賴研究與實踐提供參考。

一、基于文獻計量法對國內福利依賴主題研究現狀的描述性分析

在中國知網以關鍵詞“福利依賴”檢索，共有198篇期刊論文，其中來源于中文社會科學引文索引（CSSCI）21篇、核心期刊38篇。我國城市最低生活保障制度在1999年實施，故排除了1999年之前以及與我國社會保障涉及的福利依賴問題沒有關系的論文后，本文挑選自2004年以來168篇期刊論文作為本研究的文獻樣本，運用文獻計量法和文獻分析法對論文文獻樣本進行量化統計和分析，用以把握國內對福利依賴問題的研究進展。

（一）福利依賴問題研究期刊論文發表量分析

圖1描繪的是2004—2018年福利依賴問題研究期刊論文發表量情況以及整體趨勢。不難看出，從2004年到2018年“福利依賴”研究論文發表量整體上是不斷增加的，2007年的發文量出現第一次破十，這與2007年國務院發布《關于在我國建立農村最低生活保障制度的通知》將農村經濟困難群體納入社會救助保障體系有關聯。2016年開始，以福利依賴為主題的研究發文量增長顯著，這與2012年國務院出臺《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》和2013年“精準扶貧”的提出從而推動“精準救助”“加強低保動態管理”的政策背景相一致。近三年的發文量為66篇，相當于學術界用1/5的時間完成了近40%的研究文獻發表量，足見近三年國內福利依賴研究議題倍受學者關注。

（二）福利依賴主題研究期刊論文學科分布分析

表1呈現了以“福利依賴”主題全部期刊論文涉及學科的分布情況，由于一篇論文涉及的學科可能不止一種，所以統計的總篇數會超過本研究文獻樣本量。由表1可見，對“福利依賴”議題的研究討論不但需要從某一學科進行深入分析，還要從不同學科進行研究，甚至多學科交叉研究。只有這樣，才能有效分析“福利依賴”形成的多樣化原因，構建系統的福利依賴治理框架。“福利依賴”研究議題的學科分布情形也契合社會保障的專業學科屬性或定位——多學科交叉復合型專業，社會保障專業一般被作為社會學、管理學或經濟學等學科的二級專業或專業方向進行設置。

（三）福利依賴主題期刊論文關鍵詞統計分析

從表2對168篇樣本論文的關鍵詞出現頻數統計情況看到，“福利依賴”“社會救助”“低保制度”“就業”“反福利依賴”“精準扶貧”等出現頻率較高，學界關注熱度比較高。另外，從關鍵詞年度交叉分析角度來看，近五年關鍵詞的分布情況有相似之處又不盡相同（詳見表3）：“福利依賴”“社會救助”“低保制度”幾乎穩居前三，這表明學者通常關注我國社會救助政策，特別是我國低保制度中的“福利依賴”問題，尚未輻射到整個社會保障體系中。在2016年前學界關注從就業角度研究“福利依賴”，這階段的研究可能將“就業意愿”作為測量低保對象存在“福利依賴”的參考指標或者設計“就業激勵”方案，來解決我國“福利依賴”問題。顯然，2016年后出現新興的關鍵詞“精準扶貧”“發展型救助”，這體現出我國福利依賴問題的研究方向與國家政策發展趨向有較強的吻合關系。

這些關鍵詞不僅是在出現頻率上有所突出，對出現在同一篇文獻中的兩個關鍵詞進行統計并進行分層聚類，發現這些關鍵詞之間的“親屬”關系比較密切。通過共現矩陣分布圖（圖2）可以看到，“福利依賴”與其他關鍵詞同時出現的頻率較高，其中“福利依賴”與“低保”（包括圖2“低保制度”“最低生活保障制度”“最低生活保障”“城市低保”和“城市低保制度”）同時出現次數最多，合計31次，與“社會救助”同時出現10次，這印證了前述判斷，即學者對“福利依賴”問題探討多數從分析我國社會救助政策（特別是低保制度）來切入。但是，社會救助是我國社會保障體系中最低層的保障層次，如果說我國低層次保障的低保制度存在“福利依賴”，到底是我國低保制度設計、運行出現問題，還是在研究過程中忽略了某些重要影響因素？這需要進一步深入研究。另外，關鍵詞“福利依賴”與“就業”“反福利依賴”同時出現分別是8次和6次，這從側面反映學者對反福利依賴政策路徑的構想，往往是從激勵福利依賴者的就業行為入手的。

（四）高被引量期刊論文分析

論文的被引量既能夠反映文章的質量和在學界中的影響力，也在一定程度上反映出研究主題的熱點和研究趨向。因此，分析福利依賴主題期刊論文中被引量比較高的文獻是十分必要的。正如表4所示，2004—2018年福利依賴主題期刊論文高被引量的前10篇文獻，主要集中在2004—2009年和2012—2015年這兩個階段。繼1999年我國城市低保制度實施后，2007年建立了農村低保制度，在政策層面上實現了城鄉全覆蓋。但是，在政策實施過程中出現與救助目標不一致的“低保易進難出”現象，2004—2009年引起社會保障學界對國外社會救助改革的關注，高被引量的論文大多數是對我國低保對象的就業意愿的調查，從而對我國是否存在福利依賴的研究和對低保政策的反思。2008年民政部頒布的《全國基層低保規范化建設暫行評估標準》提出的“應保盡保”“動態管理”，更是為低保制度改革中的福利依賴問題研究提供了更大的空間。加上2013年“精準扶貧”政策理念的提出，2012—2015年福利依賴主題的高被引量論文研究發生轉向：一是研究對象從關注城市低保對象轉向關注農村低保對象;二是福利依賴的研究從聚焦對低保制度的討論轉向更關注對扶貧政策運行中出現的同類問題的討論;三是對于“福利依賴”測量的指標，從單一的低保對象就業意愿轉向更為注重對社會結構變遷、制度短板等因素的考量。

二、國內福利依賴問題的研究論向

為全面把握福利依賴主題研究的論向和進展，在客觀量化呈現國內福利依賴研究現狀的基礎上，對樣本文獻（特別是高被引量的文獻）進行細化研讀，印證和豐富前文量化分析的結論。從已有研究成果的內容看，絕大多數學者探討的是城鎮低保中福利依賴議題，對農村低保的關注非常少。同時，目前對于我國低保制度中是否已存在著福利依賴問題的研究還未達成共識，而且認同福利依賴存在的研究成果占據多數。本文從研究結論這個維度將關于福利依賴的研究大致分為三種論向：認同論、否定論和中間論。這三種論向又是隨著研究的不斷深化而逐步突破并形成共存狀態的。

（一）認同論

認同論，即研究者認為我國是存在福利依賴問題的。早在2005年，周昌祥依據民政部的統計數據和調查資料研判我國低保受助者中存在福利依賴心理，并從我國經濟層面、社會層面和個人因素三大方面分析其成因（周昌祥，2005）。陳元剛、徐智垠基于調研數據，分析了最低生活保障力度、保障標準和最低生活保障受眾的社會福利觀念，認為農村低保制度上是存在福利依賴問題的，且潛在福利依賴風險較高（陳元剛、徐智垠，2013）。劉璐嬋、林閩鋼根據2013年民政部調查項目數據，認為我國低保制度已經養成了一批“懶漢”（如受助者勞動力市場參與率低、受助家庭受助時間長），“養懶漢”問題已普遍存在。救助項目疊加造成受助者不愿意退保，“養懶漢”問題還將繼續存在（劉璐嬋、林閩鋼，2015）。

（二）否定論

否定論，即研究者否定福利依賴的存在。高功敬、高靈芝通過追蹤調查濟南市33戶低保家庭及相關案例分析得出：城市貧困群體在獲得低保收入的同時，為維持基本生計還必須努力地去找工作;從低保制度的設計以及操作上，已在很大程度上排除了低保福利依賴問題的可能性（高功敬、高靈芝，2009）。韓克慶基于全國6市的實地調查，考察低保對象的就業意愿或求職意愿和低保“污名化效應”等指標，認為不存在福利依賴效應（韓克慶，2012）。張浩淼認為，社會救助導致福利依賴需要一些既存的條件：一是救助主要為現金形式，且救助金額慷慨;二是申請救助的程序簡單，容易獲得;三是受助者不會被貼有負面標簽或被污名化;四是社會救助制度對就業的要求不高;五是社會救助制度后蘊含的福利文化是強調公民權利和再分配。而從制度設計和實際運行情況上看，中國低保制度產生福利依賴或“養懶漢”的條件是不充分的（張浩淼，2014）。

（三）中間論

相比于認同論與否定論兩種論向，中間論對于“我國是否存在福利依賴”問題上的分析研判顯得比較“中庸”，強調的是建構符合我國國情的福利依賴概念。2009年彭宅文提出“中國式福利依賴”：我國低保制度的確存在弱化救助對象正規就業的制度缺陷，但是并沒有到達“養懶漢”的嚴重程度，因為隱性就業現象普遍存在（彭宅文，2009）。慈勤英表示我國城市低保救助的依賴問題，與西方國家“福利依賴”最根本的區別，就在于“福利給付”水平的差別。當前城市低保救助水平很低，不足以保障受助者的基本生活，但受助者基本生活的維持又離不開低保救助，認為我國城市低保受助群體的“救助依賴”問題，可以視為一種“中國式的救助依賴”（慈勤英，2015）。林閩鋼通過對比美國“福利依賴者”與我國城市低保中處于勞動年齡、具有勞動能力的受助者，認為我國城市低保受助者在福利動態和工作邏輯兩方面表現與美國的截然不同，提出了“非典型福利依賴”新概念（劉璐嬋、林閩鋼，2017）。

三、國內福利依賴問題研究的基本邏輯

目前的研究成果絕大多數關注城市低保，鮮有研究農村低保福利依賴問題的文獻成果（杜毅、肖云，2015;陳元剛、徐智垠，2013）。我國學者在探討“我國是否存在福利依賴”問題的研究上有兩種思路。

（一）基于我國低保制度的設計和運行情況進行分析

第一種研究思路一般運用定性研究中的制度分析法。“認同論”學者認為低保制度中的“差額補助”制度和“福利疊加”配套設施建設是抑制受助者就業從而產生福利依賴的制度因素（陳元剛、李雪，2012;鄭婷、何健，2013;劉璐嬋，2015）;而“否定論”學者以低保補助金水平低、低保申領條件繁瑣和“公示”環節對受助者產生“污名化”效應等低保制度缺陷為分析要點，來反駁受助者依賴低保身份的觀點（高功敬、高靈芝，2009;韓克慶、郭瑜，2012;張浩淼，2014）。

（二）通過受助者的就業情況和低保受助情況進行判斷

第二種研究思路一般通過對特定地區的低保受助群體進行抽樣選取，基于問卷調查或訪談收集低保受助群體就業情況和低保受助情況。“認同論”學者比較注重中觀層面上的數據指標，例如，處于勞動年齡且有勞動能力但沒有工作的低保受助者占低保受助者的總人口的比重、低保待遇占當地最低工資標準的比重、低保家庭的年救助收入占家庭總收入的比重、低保戶享受救助待遇的時間、低保戶退出救助次數、低保受助者接受救助項目疊加情況等，呈現的是“有勞動能力但不就業—救助收入占家庭總收入比重大—幾乎不退出低保制度—享受低保時間長—福利依賴程度高”研究推理邏輯（劉晨男，2009;段美枝，2013;朱一丹、金喜在，2014;劉璐嬋，2015;陳翠玉，2016;艾強，2017）。然而，“否定論”和“中間論”學者則反對研究我國福利依賴問題只關注一個地區官方的就業指標數據和低保受助情況，其通常是從微觀層面入手，研究低保受助者的個體因素。例如，相對于前者，“否定論”學者更愿意探究低保受助者放棄就業的原因：家中有小孩或者病重人員需要照顧（唐鈞，2015）;低保受助者存在“隱性就業”情況，在地區的就業數據無法查詢的，但這確實體現了低保受助者是有就業動機和就業行為的（彭宅文，2009）。同時，“否定論”學者對城市低保對象和非低保對象進行匹配對比，分析得出低保制度對城市居民就業惰性的平均處理效應不顯著。也就是說，消極就業并不只是在低保受助群體中出現（李威、畢向陽，2016）。還有一些學者側重對低保受助者的就業意愿、退保態度、就業追求、培訓態度、自力更生傳統文化觀念等主觀性指標進行分析（韓克慶、郭瑜，2012;張浩淼，2014）。

四、結論與展望

從研究趨勢上看，國內對福利依賴問題研究關注度日漸提高，學者們從不同學科角度上來研究福利依賴的問題。但是，從研究成果的數量、廣度和深度上看，國內對救助制度中的福利依賴問題的研究尚處于起步階段，有必要對這一主題進行更廣泛、更深層的調查研究。“是否存在福利依賴問題”這一議題尚處于爭論階段，學者對此持有“認同論”“否定論”和“中間論”這三種研究論向。之所以出現研究結論上的分歧，很大程度是取決于學者們的研究邏輯。“認同論”往往著重分析與關注低保受助者就業相關的制度因素和中觀層面上的數據指標，忽視了個人微觀層面。僅從有勞動能力的低保對象就業率低得出低保受助者存在福利依賴的結論，是不夠科學合理的。“否定論”考察影響低保受助對象再就業行為的因素，但是對就業意愿、退保態度的考察過于主觀性，使得“低保對象的就業意愿強”研究結論的可信度被質疑。另外，目前的研究成果大多數以個別地區的低保對象作為問卷調查對象或訪談對象，低保制度的地區差異性會影響研究結果，個別情況不足以代表全國一般性實際情況，研究結論并不具有普遍性，對“我國是否存在福利依賴”這一問題的說服力稍顯微弱。

基于以上梳理和分析，筆者認為，未來福利依賴問題的研究可以在三個方面有所拓展。首先，需結合我國國情對“福利依賴”進行清晰的定義，而不是對西方概念生搬硬套。其次，應設計全面的測量指標以探究產生福利依賴的影響因素。就目前的研究成果來看，“就業”并不是能夠體現“福利依賴”唯一的決定性的測量指標，至少在農村地區是這樣的。例如，我國有些農村地區低保受助者并不在乎低保金的多少，而是將低保資格視為一種身份象征，即表明該家庭在農村擁有強大政府關系或社會資本（如有權力的親戚），與就業意愿無關。這要求研究方法既要參考客觀數據，進行定量分析，又要巧妙運用定性方法，尊重研究對象的主觀呈現。再次，目前的研究大多數是靜態的、個別的或某一特定階段的數據呈現，結論的“普遍性”“穩健性”有待加強。如果在研究條件允許的情況下，進行樣本覆蓋面足夠廣、持續的動態跟蹤研究，能夠更全面、更深入地把握和研判我國是否存在福利依賴這一問題，從而為反福利依賴政策或預防性政策設計提供更明確的實證依據和基礎支撐。

注 釋：

①數據來源：2017年第3季度全國縣以上城市的低保情況.國家民政部官網：http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/201711/201711021615.html。

②張時飛.加快健全低保制度亟待深化的問題及對策[R].首屆中國社會救助研討會，北京，2009：71。

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作者簡介：王雅珠，女，廣東東莞人，單位為華南農業大學公共管理學院，主要研究方向為社會保障政策與實踐。

通訊作者張開云，男，江西豐城人，華南農業大學公共管理學院教授，主要研究方向為社會保障理論與實踐。

（責任編輯：朱希良）