行政機關負責人出庭應訴問題研究

林步朗 蔡丹豐

摘 要：行政機關負責人出庭應訴制度是新修正的行政訴訟法的一大亮點，這是一項符合中國國情的制度安排。該制度經(jīng)過近三年的司法實踐，發(fā)揮了其優(yōu)越性，既有效地化解了行政爭議，又能促使行政機關依法行政。但在實施過程中暴露了不少弊端，如出庭應訴過于形式化、負責人不能出庭應訴的理由缺失、應出庭而不出庭的法律責任模糊等，在實際操作中還有很多具體問題需要細化。對此提出一些完善建議，如明確出庭應訴的具體要求，負責人不能出庭應訴的理由和相應的責任追究機制，為制度的完善盡一份力。

關鍵詞：行政訴訟;行政機關負責人;出庭應訴

中圖分類號：D915 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）22-0196-03

一、行政機關負責人出庭應訴制度概述

行政機關負責人出庭應訴是行政相對人認為自身的合法權益受到行政機關侵害而向法院起訴，按照法院及相關法律的要求，行政機關負責人作為被告到庭參加訴訟活動的一項制度。作為新實行的制度，我們有必要對該制度涉及的相關概念進行界定。

1.行政機關負責人的概念。原被告雙方在行政訴訟中是首先要確定下來的，原告是啟動行政訴訟的一方，所以較好確定，但對于行政機關負責人如何確定是此制度的基礎內(nèi)容。我國行政機關實行首長負責制，行政首長決定機關的日常行政事務，對政府及其相關部門的工作負責任，是單位的最高領導人。而最新的《行政訴訟法司法解釋》將其概括為正職、副職負責人和其他參與分管的負責人，這一規(guī)定一定程度上擴大了負責人的范圍。從行政機關的實際工作出發(fā)，行政機關負責人出庭不應當是唯一確定的，所以進行了一定范圍的延伸，從本質上區(qū)分了行政機關負責人和行政首長。雖然對概念進行了擴充，很大程度上會發(fā)生機關內(nèi)部人員因逃避相關的法律義務而爭相推諉的情況，從而不利于機構的運行。但從邏輯角度上看，如果還包含了主持工作和分管的負責人，當行政機關的一把手在因為一些突發(fā)事由而不能出庭參加訴訟時，那么主持工作的負責人以及分管負責人就可以成為最佳的選擇，如此才能保證將該制度落地實行，使行政訴訟被告不出庭成為歷史。

2.出庭應訴的內(nèi)涵。原被告的法律地位在本質應當是平等的，都是應法院的要求出庭參加訴訟，但作為被告的行政機關經(jīng)常倚仗著自己的地位與權力，無視法律義務不出庭，所以告官不見官的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。而“應當出庭應訴”則體現(xiàn)了法律對行政機關應訴的要求，是法律對其賦予的義務。既然是義務，就不能不履行。行政機關負責人要積極落實法律的相關規(guī)定，不可無視法律的規(guī)定，要參加到解決糾紛的過程中來。當然“出庭應訴”并非簡單的到庭即可，在實踐中很多負責人完成任務式地人來到法庭上，但是基本不出聲，形同虛設。新行政訴訟法對“出庭應訴”賦予了更深的法律內(nèi)涵，指出既要出庭更要應訴，“出庭”即是要求負責人要按照法院規(guī)定的時間和地點來到法庭上，保證老百姓能夠見到官。“應訴”則使得對被告機關在法庭上的要求更為規(guī)范，被告負責人在庭前對法院寄來的相關法律文件要予以接收并仔細查看，不可敷衍了事，事前就要認真做好準備工作，提交相應的手續(xù)材料，例如負責人的職務說明及律師的授權委托書等等。到庭上應服從法庭紀律，按要求提交證據(jù)，勇于進行答辯，做到回答問題有理有據(jù)。如此才能提高訴訟效率，使雙方的矛盾得到化解，重新在人民心目中樹立良好的政府形象。

二、行政機關負責人出庭應訴制度存在的問題

1.應出庭案件類型的規(guī)定過于籠統(tǒng)。一直以來對于應出庭案件類型的理論爭議有較大沖突，之前的行政訴訟法及其司法解釋對于應出庭案件類型沒有規(guī)定，在實踐操作中，法院難以把握。一方面，行政機關負責人該不該出庭每一個行政訴訟案件;另一方面，行政機關負責人經(jīng)常以各種理由拒絕出庭，這樣對制度的順利實施產(chǎn)生諸多不便。最新的行訴解釋對一些應出庭的案件類型加以了規(guī)定，例如涉及重大公共利益案件、社會高度關注案件、可能引發(fā)群體性事件案件和人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，機關負責人應當出庭。雖然司法解釋對案件的類型有了新的規(guī)定，但還是存在著許多的不足。首先，缺乏實際的可操作性。何為“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社會高度關注”和“群體性事件”？上述的這些概念較為寬泛，那么法官在實踐操作中擁有的自由裁量權就會過大，行政機關也會抓住法律漏洞來逃避相關的法律義務。其次，缺失一定的合理性。對于上述列舉的這些案件在實踐中發(fā)生的概率極其低下，使得一些確實需要行政負責人出庭的案件由于法律沒有規(guī)定而被行政機關加以利用，也將導致行政負責人出庭案件的比例有所下降，達不到要求。

2.出庭應訴過于形式化。雖然行政機關負責人出庭應訴制度已經(jīng)實行了近三年，但是在司法實務中很少看到行政機關的正職或副職負責人出庭參加訴訟活動，大多數(shù)情況下出庭都是一些底下的工作人員。即使有個別負責人出庭，但他們也不出聲，在庭審過程中采取消極的態(tài)度，不開口說話，全程由受委托的律師發(fā)言，不按時提交證據(jù)，不積極進行答辯，事后對于法院的生效判決也不去貫徹執(zhí)行，全程就像一個旁聽人員，因此很難有效地解決訴訟爭議。隨著近幾年法治政府的倡導，部分地區(qū)已然認識到負責人出庭是法治社會的要求，所以行政機關負責人必須打破“不出聲”“不積極”的應訴狀態(tài)，要做到主動配合法院與行政相對人進行溝通，對其疑惑進行解答，對自身做出的行政行為提供合法依據(jù)，不可違反法律的規(guī)定執(zhí)法，做一個讓群眾信服的政府。

3.負責人不能出庭應訴的理由缺失。最新的行訴解釋規(guī)定行政負責人有正當理由也是可以不能出庭的，但需要向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由機關主要負責人簽字認可。此司法解釋對行政訴訟法的規(guī)定予以了補充，提交情況說明加蓋印章或簽字認可使得制度更為規(guī)范，更具有可操作性。但何為“正當理由”？行訴解釋并沒有做出規(guī)定，這樣就會使得一些行政負責人為了逃避其作為被告出庭的法律義務，以最常見的公務繁忙作為躲避出庭的理由，那樣又架空了整個制度設計，同樣偏離了立法的目的。所以，應明確不能出庭應訴的情形和理由，避免那些為逃避而使用此例外做“文章”，為制度的良好運行提供更好的空間。

4.應出庭而不出庭的法律責任模糊。當行政負責人以及工作人員應當出庭卻不出庭時，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法做出處理?！缎姓V訟法》的第66條對行政機關被告不出庭應訴的責任進行了規(guī)定，即人民法院可以采取公告和司法建議這兩項措施?？傮w來說，筆者認為，負責人應出庭而不出庭的法律責任規(guī)定較為模糊。首先，筆者認為，公告只是一種程度較為輕微的批評，對行政機關的威懾力也不夠大，行政機關可能并不太放在心上。其次，司法建議也只是一種建議，到底如何實施，還是由行政機關的內(nèi)部來決定，司法機關無權介入直接對其處罰，最終會由于缺乏有效的約束機制而使行政訴訟法的立法價值無法實現(xiàn)。

三、行政機關負責人出庭應訴制度的完善

1.明確出庭應訴的案件類型。制度實施快三年了，各地對負責人應出庭應訴案件類型的界定存在混亂。新行政訴訟法司法解釋規(guī)定了四類案件行政機關負責人應當出庭，這無疑是一種進步，使得制度在實施中有規(guī)范可依。但在筆者看來，此規(guī)定既缺乏實際的可操作性，也存在著不合理之處。一方面，何為“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社會高度關注”和“群體性事件”？上述的這些概念較為寬泛，實踐中就只能由法官來自由裁量，權力過大將使得制度流于形式。另一方面，只規(guī)定了這四類案件行政負責人需要出庭，而且這些案件在實踐中發(fā)生的概率極其低，使得一些確實需要行政負責人出庭的案件由于法律沒有規(guī)定而被行政機關鉆了空子，也將導致行政負責人出庭案件的比例有所下降，達不到要求。筆者認為，針對我國目前的現(xiàn)狀，對于哪些案件需要負責人出庭應訴，應該采用概括加列舉的形式?！爸卮蠊怖妗笔巧婕暗讲惶囟ǘ鄶?shù)主體享有的、具有一定發(fā)展性的重大利益。像房屋征收、河道污染、行政收費等涉及到人民群眾生產(chǎn)生活的都可歸為重大公共利益的案件?！吧鐣叨汝P注”是指在社會上的反響很大，被群眾廣泛知悉，以及受到新聞媒體普遍報道的案件，例如重大安全的責任事故或者資源環(huán)境保護等案件?！叭后w性事件”是指那些為了一定目的而聚眾實施違反法律、侵犯國家或他人合法權益的非法集結活動，主要是征地、拆遷、行政收費、環(huán)境污染等涉及重大民生問題，涉及的人數(shù)也較多。行政負責人在處理這類事件時應當更為慎重，及時出庭解決糾紛。這些列舉能讓法官合法合理地裁量，防止自由裁量權過大。筆者認為，除了司法解釋規(guī)定的那四類案件需負責人出庭，還有像年內(nèi)反復出現(xiàn)的同類行政訴訟案件、涉案標的金額較大的案件以及一些致使公民死亡或喪失勞動力而引發(fā)的行政賠償案件等都應當由行政負責人出庭。這樣能提高負責人的出庭率，也使制度更為合理。

2.明確出庭應訴的具體要求。行政訴訟法中雖然對行政負責人出庭應訴的義務加以了規(guī)定，但沒有對具體的要求進行規(guī)定，導致負責人不到庭，在庭審中不出聲，使該制度流于形式。所以應該頒布更加規(guī)范性的文本來對出庭應訴予以具體化，從而保障該制度的有效落實。在制定具體的規(guī)則時，應將制度與地方的具體情況相結合，而不是僅僅要求按照“按時出庭”“遵守法庭紀律”等寬泛的法律規(guī)定來履行義務，而是要真正參與到訴訟中來。筆者認為，可以從以下幾方面來加以具體化。首先在庭前，應做到政府信息主動公開，在訴前就能接受人民群眾的監(jiān)督，而且對法院在開庭前寄來的相關法律文件要予以接收并仔細查看，事前就應該對案件的發(fā)展情況及涉及到的有關法律做到全面的了解，認真做好準備工作，提交相應的手續(xù)材料。其次在庭中，應當尊重法官和原告，不能以管理者自居，要積極參與應訴，對法官與原告的提問做出有實質性、針對性的回答，要勇于化解與原告之間的矛盾。最后在庭后，不干預法院做出判決，對法院的生效裁判嚴格予以執(zhí)行，對于法院的司法建議要深入研究并將其落到實處。做到上述這些要求，訴訟效率才能大大提高，依法行政才能更加順利地推進。

3.明確負責人不能出庭應訴的理由。行政機關負責人有正當理由的可以不出庭應訴，正當理由體現(xiàn)了以人為本的思想，使得法理之中又蘊含了一定的情理，當負責人確實在面對新情況不能出庭時可援引正當理由不出庭。但“正當理由”具體是什么，我國現(xiàn)行的行政訴訟法及及其他法律都沒有對此作出詳細的說明，導致其在實踐中適用不統(tǒng)一。結合制度在地方上的實踐，大多數(shù)都是由法院來裁量，最常見不出庭應訴的理由為公務繁忙，這樣使得一些行政負責人為了逃避法律的相關義務，經(jīng)常以此理由拒絕出庭。因此，應當細化不出庭的理由，同時也應當將不出庭理由進行公布，使實體和程序相結合。筆者認為，正當理由主要包括事前安排好的外出考察、外出培訓，新聞發(fā)布會、必須參加的市級及市級以上的會議等，這些都必須合法、明確、具體，而本部門的例會、自身的日常工作、臨時決定的外出出差等都不能算是正當理由。法律的規(guī)定使其有章可循，再加上法院對其進行嚴格的審查，才不會使行政機關負責人有機可乘，如此既尊重了行政相對人的知情權，也能使制度發(fā)揮其應有的作用。

4.完善相關人員應出庭而不出庭的責任追究機制。一項制度最主要的是要有保障措施，即當制度被違反后，有相應的責任追究機制來追究。當然，我們可以制定一些作為檢驗依法行政水平的重要指標，把負責人出庭應訴的情況納入到考核范圍，這樣也能督促他們依法行政。新行政訴訟法以及最新司法解釋關于負責人應出庭而不出庭的責任規(guī)定仍然是模糊的，法律層面上的規(guī)定是法院可將不出庭的情況記錄在案，記載到裁判文書上并可以建議有關機關對此做出處理。筆者認為，這些措施并沒有實質性的對其進行規(guī)制。在問責機制上，由于原被告的法律地位是平等的，筆者認為也可以參考民事訴訟法中的拘傳規(guī)定，對行政機關負責人無正當理由拒不到庭，可以采取拘傳制度，這樣的措施具有較強的可操作性，也能一定程度上提高法院的司法權威。此外，由于大多數(shù)行政人員都是公務員，筆者認為可以采用公務員處分的制裁措施，行政負責人不同程度地違反規(guī)定時適用程度不同的處分形式。這樣可以倒逼行政負責人遵守法律規(guī)定，按時到庭，好好履行自身的義務。

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