基于平衡計分卡的政府績效評估研究

李天勇

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

關于績效的定義，比較具有代表性的有三類：一類是以結果為導向來衡量的績效，也稱“結果績效”，例如，伯納丁(Bernardin，1995)認為績效是在一定時期內由具體的工作或活動所產生的結果。第二類是以行為來測量的績效，也稱“行為績效”，例如，坎普貝爾(Campbell，1990) 和墨菲(Murphy，1997)認為 ，績效是指那些與任務和組織目標相聯系的員工行為。但在實踐中，通常將結果和行為兩者結合起來對績效進行測定，例如，我國學者付亞和、許玉林( 2014) 在研究中提出績效是組織為了實現其目標而展現在不同層面上的有效輸出，是結果和行為的共同體。第三類是以員工特質和能力為特征來測量的績效，例如，伊萊恩·普萊克斯(Elaine D.Pulakos，2002)認為績效是員工適應一系列發展和變化的能力Elaine D. Pulakos,Neal Schmitt,David W. Dorsey,Sharon Arad,Walter C. Borman &Jerry W. Hedge , “predicting adaptive performance: future test of a model of adaptability” , in Human performance，2002(15), pp.299-323.。

績效研究從企業開始，后來逐漸拓展到公共領域，并且獲得了快速發展和推廣。對公共組織的績效進行評估，西方國家在二戰前就已開始。 20世紀70年代初達到高潮，特別是20世紀80年代以后，許多學者針對績效管理的內涵提出了許多不同的觀點[英]理查德·S·威廉姆斯：《業績管理》，趙正斌、胡蓉譯，東北財經大學出版社2003年版，第4-11頁。。20世紀80年代中期以來, 西方國家普遍實施了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估中國行政管理學會課題組：《政府部門績效評估研究報告》，《中國行政管理》2006年第5期。。戴維·奧斯本(David Osborne)和特德·蓋布勒(Ted Gaebler)認為，政府要克服官僚主義，滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要，就要把競爭機制引入服務活動中，通過市場力量變革政府的服務活動，同時引入私營部門的管理方式，將等級制變為參與和協作，突出顧客導向和市場導向等[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社2013年版。。我國學者康志平認為，政府績效評估和企業績效評估可以相互借鑒，政府可以借鑒企業績效評估的評估技術、價值導向、評估方法；政府績效評估也可以引導企業更關注其社會責任康志平：《政府績效評估與企業績效評估比較及借鑒意義》，《汕頭大學學報(人文社會科學版)》2006年第5期。。倪星和付景濤認為，對政府績效進行評估是提升政府管理水平的重要手段，政府可以借鑒企業績效評估中一些比較成功的技術和方法，以此來提高管理水平，降低管理成本倪星、付景濤：《企業績效評估技術及其在政府組織中的運用》，《中山大學學報(社會科學版)》2004年第5期。。蔡立輝認為，政府績效評估即根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定[注]蔡立輝：《政府績效評估的理念與方法分析》，《中國人民大學學報》2002年第5期。。

一、平衡計分卡的主要思想

哈佛大學教授卡普蘭(Robert S. Kaplan)與著名企業咨詢大師諾頓(David P. Norton)，通過對12家在業績評價方面處于領先地位的企業進行研究，提出了平衡計分卡理論，并于1992年在《哈佛商業評論》上發表了《平衡計分卡：驅動業績的評價指標體系》一文，對該理論作了系統論述。平衡計分卡理論自提出以來，對企業的績效管理和戰略管理都產生了巨大的影響。

根據平衡計分卡的思想，企業要從戰略目標出發，以財務與非財務、結果與驅動、長期與短期、內部與外部之間的平衡為基礎，把企業目標從財務方面、顧客方面、內部過程方面以及學習與成長等四個方面進行分解，并將這四個方面再進一步分解成多個指標，這些目標和指標構成一個完整的具有邏輯關系的績效評估系統。這四個方面并不是相互獨立的，而是相互聯系、相互促進的，它們共同致力于企業戰略目標的實現。卡普蘭和諾頓的平衡計分卡模型如圖1所示。

圖1 Kaplan & Norton的平衡計分卡模型

財務指標作為一個結果性的指標，對于評價組織績效是不可或缺的，它是企業經營狀況最直接的呈現，反映了企業戰略和目標的實現程度，決定著股東利益和投資者的回報，是企業一段時間經營業績的最簡單有效的衡量標準。財務方面的評價指標包括營業收入、凈利潤率、資本報酬率、經濟增加值，銷售增長率等。

平衡記分卡要求企業將戰略目標轉化為與顧客相關的具體指標，更關注顧客和市場需求。企業應聚焦于核心顧客的需求，制定以顧客和市場為導向的績效評價指標，提高顧客滿意度和市場占有率。顧客方面的指標主要包括市場份額、客戶留存率、客戶獲得率、客戶滿意度、客戶盈利率等。從提高客戶滿意度出發，企業要考慮時間、質量、性能、服務和成本等。

財務和顧客方面的目標往往是企業價值的直接反映，而內部流程則是支撐這一價值實現的內在驅動力之一。在梳理完上述兩方面的評價指標后，下一步的工作就是找出那些與財務和顧客目標密切相關的流程。要重新審視舊有的流程，確認組織的關鍵流程，并對關鍵流程進行完善，這個過程也叫流程再造。一般來說，主要包含三個方面的流程再造：創新、營運及售后服務。

除了內部過程方面，組織學習與成長是企業的第二個內生驅動力。企業的實際能力與完成戰略所必需的能力之間往往有很多差距，為了彌補這個差距，企業必須投資于員工培訓、組織學習，改善組織文化，提高組織效率等，也就是說組織和個體都必須保持持續的學習能力和成長能力。組織學習和成長主要來自三個方面：人、信息系統和組織程序，衡量指標包括員工滿意度、員工保持率、員工培訓費和技能增長等。

平衡計分卡打破了以財務指標為主的績效評價方法，認為應該從財務與非財務、外部與內部、定性與定量、短期和長期等多個相互關聯的方面對績效進行綜合評估。這一新的績效評估模式不僅克服了傳統績效評估方法的片面性和滯后性，而且加強了對企業目標、戰略和行為等全方位的管理。而且平衡記分卡特別重視評估方法背后的邏輯關系，指出財務和顧客是企業生存和發展的關鍵因素，而內部流程、學習與成長則是企業發展的內在動力。通過對財務方面和客戶方面的客觀評估能夠反映出企業能力的差距，借此可以指導企業有針對性地改善內部過程和組織學習，而內部過程的完善和組織學習能力的提高，又能從根本上提高企業利潤和市場占有率，達到企業財務方面和客戶方面的要求。因此，平衡計分卡作為一種績效管理工具，能夠更全面、準確、有效地測量和改進企業績效。

二、政府組織應用平衡計分卡模型的特殊性

平衡計分卡在企業績效評估方面取得巨大成功后，迅速在公共部門推廣應用，其中阿米蒂奇(Armitage)和 斯考莉(Scholey)將平衡計分卡應用到不同的領域，認為平衡計分卡對商業及學術方面等都有良好的適用性[注]ARMITAGE H, SCHOLEY C., “Hands-on Scorecarding”,in CMA Management, 2004(6), pp.34-38.。烏馬桑卡(Umashankar)和杜塔(Dutta)指出，將平衡計分卡應用到非營利組織當中能夠滿足客戶需求，完成社會服務，通過有效的管理達到組織績效最優化[注]UMASHANKAR V, DUTTA K., “Balanced scorecards in managing higher education institutions: an Indian perspective”,in International Journal of Educational Management, 2007(1), pp. 54-67.。2003年尼文(Niven)出版了《面向政府和非贏利組織平衡計分卡實施步驟》一書，闡述了公共部門應用平衡計分卡的基本理論和實踐(見圖2)[注]PAUL R.NIVEN,Balanced Scorecard step by step.New York:John wily , 2002, pp.96-98.。公共部門平衡計分卡模型將顧客方面的維度從底層移到最上層，強調了公共部門的公共性和服務性。

圖2 Niven的公共組織平衡計分卡模型

當然，公共組織和企業組織性質不同，組織目標也存在根本區別，因此公共組織在引入平衡計分卡時要充分考慮自身的特性。公共組織一般具有以下幾個特征：公共組織不以獲取利潤為目的，具有非營利性；公共組織以管理社會公共事務、維護和實現社會公共利益為基本職責，具有服務性；公共組織通過行使公共權力來實現公共目的，具有政治性傾向，其行為具有強制性和權威性。[注]楊詩達：《關于我國公共組織績效管理問題的思考——基于新公共服務理論的視角》，《遼寧工業大學學報(社會科學版)》第19卷第4期。

平衡計分卡以組織戰略為核心，力求在組織的長期指標和短期指標、結果指標和行為指標、外部指標和內部指標等重要管理變量之間取得平衡。對于公共組織來說，不僅要考慮經濟發展指標和環境發展指標，考慮社會福利的最大化和城鄉醫療條件的改善，還要考慮組織本身的學習和成長能力，要平衡外部環境和內部訴求、經濟發展和污染治理、短期目標和長期目標等多個相互矛盾、相互制約的社會發展變量，多種價值目標的平衡能夠更好地反映政府組織的使命和核心價值觀，因此平衡計分卡模型的設計理念非常適用于政府績效評估的價值訴求。

政府作為一種公共組織，是為廣大民眾的利益服務的，政府的價值主要體現在其外部性上而不是組織自身的利益最大化，這與企業以“利潤最大化”或“股東價值最大化”為核心截然不同。政府的戰略性目標包括公平、效率、平等、公正、民主、秩序、安全等，這些都是為了促進政府組織的外部利益最大化。企業戰略目標和政府組織的戰略目標有根本性的區別，前者是為了自身利益最大化，而后者是為了社會利益最大化，由此也決定了企業和政府在很多方面存在根本性的差別。下面根據平衡計分卡的四個維度對這些差別分別進行闡述。

一是財務方面的區別。企業財力主要來源于外部投入和企業利潤，企業可以自行決定資源的分配，財務管理的目標是企業利潤最大化。而政府的財政資源主要來源于稅收，財政資金主要用于保障各項公共事業的正常運轉和可持續發展，如國防、教育、衛生、養老等。政府的財務目標是社會效益最大化，而不是單純的財務指標最大化。二是顧客方面的區別。對企業來說，顧客是產品和服務的購買者，具有對產品和服務的選擇權，顧客滿意度直接影響企業的市場規模和經營利潤。而政府的顧客是全體民眾，政府的責任是保障民眾的安全、平等、享有盡可能充分的社會保障等等。政府與民眾之間并不是矛盾的關系，而是一個利益共同體。民眾對政府具有很少的選擇權，但是具有監督政府有效作為的權利，所以政府行為也要充分考慮民眾的接受程度和接受范圍。三是內部過程方面的區別。企業的過程設計更加重視效率，流程再造的目的非常明確，就是為了更好地滿足客戶需求和實現股東利益。而政府組織的過程設計則具有更多的價值趨向，除了基本的規范性要求，既要考慮公平、公正，又要考慮責任的分配和權利的監督；既要考慮效率，又要維護最大程度的平等。因此，政府內部過程的設計更加復雜，評價指標的選取難度也更大。四是學習與成長方面的區別。企業組織的學習和成長主要取決于員工的積極性、能力和凝聚力等特征，而政府組織的學習和成長除了個體的特征外，更加強調組織的規范性、紀律性和程序性。企業員工和政府工作人員在招聘、錄用、選拔和辭退等很多方面截然不同。政府工作人員從招錄到任用、選拔、調動等都要經過嚴格的組織程序和公示制度，流動性非常低；而企業在員工招聘、錄用和辭退方面都具有很強的自主性和靈活性，員工流動性高。企業與政府在組織文化上的差距也很大，相比企業而言，政府的組織文化更加嚴謹、規范，更重視層級關系。

三、借鑒平衡計分卡重新設計政府組織的績效評估模型

轉變政府職能，深化簡政放權，創新管理方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府，是黨的十九大提出的重要目標。全面實施政府績效管理是轉變政府職能的關鍵，而創新政府績效評估模式則是全面實施政府績效管理的重要環節。

政府績效管理的實施和完善是一個長期的過程，從最初的被動式和口號式階段發展到現在，經歷了一個漫長的探索、嘗試、失敗和創新的過程，績效評估的內容和方式方法都遇到了極大的挑戰。在這個過程中，由于主客觀各種因素的制約，績效評估實施的結果并不理想，缺乏可以大范圍推廣的成功案例。在績效評估的內容上，各級政府的理解千差萬別，有的只重視經濟發展，公共管理意識淡漠，因此在考核時片面強調經濟指標，卻忽視了很多政府自身管理等方面的內容；也有的過度糾結于管理流程和一些表面文章，卻在經濟與環保等方面有所忽視；還有的只重視經濟與環保等能引起社會關注的宏觀發展方面，對于民生與社會治安等與人民群眾利益息息相關的方面卻用力不夠。因此，無論從轉變政府職能，改善政府管理方面，還是從提高人民生活水平，促進社會發展等方面，創新政府績效評估模式，全面實施政府績效管理，都是刻不容緩的。要不斷創新政府績效管理服務體系、指標體系以及公眾參與體系，真正體現依靠人民創新政府績效管理。[注]孫洪敏：《創新政府績效管理的重點難點及其實現路徑》，《政治發展研究》2018年第7期。

20世紀80 年代，伴隨著新公共管理運動的興起，公共組織中也開始采用績效管理模式，至90年代，隨著新公共服務理論興起，我國的公共組織管理中也開始引入績效管理手段[注]耿怡君：《淺析我國的政府績效管理》，《改革與開放》2016年第10期。。平衡計分卡、360度考核等先進的管理理念和方法陸續被普遍采用和推廣并取得了一定的成效和經驗。但由于中西方文化存在很大差距，所以在吸收借鑒國外先進公共管理經驗的進程中我們也總結了不少教訓。

基于對我國績效管理現狀的分析，本文以平衡計分卡的思想為指導，對我國政府績效評估模式進行重構。同時也充分考慮平衡計分卡在應用于政府組織績效評估時的特殊性，對傳統的平衡計分卡模型進行了一定修正。本文用民眾替代顧客方面的維度，用經濟發展與環境保護替代財務方面的維度，用工作流程替代內部過程，學習與成長則維持不變，修正后的平衡計分卡模型如圖3所示。

圖3 政府組織的平衡計分卡模型

政府的存在理由和目標是保障民眾的利益，民眾作為政府最大的顧客，決定著政府的存在和發展。所以，民眾的滿意度以及民眾的社會福利普及程度是考核政府行為的最重要的指標。經濟發展是社會進步的重要推動力，但經濟發展與環境保護是一對矛盾體，政府不僅有責任促進經濟增長，更要保護環境不受到破壞，因此，把經濟發展和環境保護放到一起作為評價政府績效的考核指標，更能促進經濟以節能、環保的方式發展。政府組織以規范、嚴謹、程序化為特征，工作流程的評價指標尤其重要。政府的很多戰略目標，比如公平、平等、效率、公正、秩序等，都需要規范性的內部過程來保障。建立一個廉潔、高效、為民謀福利的政府，需要一系列的規范化的組織流程作為支撐。政府的組織學習和成長，一方面來自于政府工作人員自身素質和能力的不斷提高，另一方面也來自于外部監督環境更加規范和高效。因此這方面的評價指標既要考慮內部員工培訓和組織文化的養成和規范，也要考慮外部監督環境的改善。

根據修正后的平衡計分卡模型，進一步將評價指標分解成若干更具體的細分指標，如圖4所示。根據平衡計分卡思想，將民眾、經濟發展與環境保護、工作流程、學習與成長等四個維度作為政府績效考核的四個一級指標，然后在一級指標下劃分為多個二級指標，例如，民眾這個一級指標下，可以根據當地的實際狀況具體劃分為：群眾滿意度、社會福利改善程度、公民是否享有平等的教育機會、醫療條件如何、水電煤氣等公用事業條件是否普及等多個二級指標。在二級指標下再繼續劃分，直到最后將考核指標劃分為多個可以量化的指標體系，從而構成一個完整全面、相互聯系、科學有效的政府績效評估指標體系，以便客觀準確衡量政府工作的成效。

圖4 政府組織的績效評估指標體系