完善旅游警察制度的探索

李揚(yáng)

【摘 要】旅游警察作為一個(gè)新興事物在我國(guó)剛剛起步。論文介紹了旅游警察制度的發(fā)展歷史，并對(duì)前景進(jìn)行了展望，希望能為制度的完善提供借鑒。

【Abstract】The tourism police has just started as a new thing in China. This paper introduces the development history of the tourism police system and looks forward to the prospects. It hopes to provide reference for the improvement of the system.

【關(guān)鍵詞】旅游警察;制度完善;探索

【Keywords】tourism police; system improvement; exploration

【中圖分類號(hào)】D631.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2019）07-0105-03

1 引言

近年來(lái)，我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展日新月異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全年的旅游總收入為5.97萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.5%。同時(shí)，通過(guò)初步測(cè)算可得，全年全國(guó)旅游業(yè)對(duì)GDP的綜合貢獻(xiàn)為9.94萬(wàn)億元，占GDP總量的11.04%。在旅游市場(chǎng)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，也暴露出我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)存在著諸多的問(wèn)題，層出不窮的旅游糾紛、旅游矛盾，為這份可喜的成績(jī)蒙上一層陰影。面對(duì)日益龐大的旅游群體，在旅游行程中，旅游者權(quán)利的保障的壓力也隨之突顯。隨著《旅游法》的頒行，初步解決了旅游行業(yè)有法可依的問(wèn)題。但《旅游法》作為上位法律，其具體的實(shí)施還需要一系列規(guī)章制度加以細(xì)化，以便更具可操作性。其中，旅游警察作為最重要的制度之一，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，對(duì)旅游警察制度的建立過(guò)程進(jìn)行回溯，博采各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)旅游警察制度的進(jìn)一步完善十分重要。

2 建立健全旅游警察制度的緊迫性

2.1 旅游人數(shù)日益龐大

2018年全年，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)55.39億人次，比上年增長(zhǎng)了10.8%。龐大的旅游人數(shù)給各地的社會(huì)治安管理帶來(lái)了巨大的壓力。而且，由于我國(guó)年休假制度有待完善，錯(cuò)峰旅游的情況尚不理想，導(dǎo)致我國(guó)的旅游客流并發(fā)性極強(qiáng)，對(duì)于社會(huì)管理體系的魯棒性要求也極高。以2018年為例，從時(shí)間上看，2018年春節(jié)期間全國(guó)共接待游客3.86億人次，約占2018年全年旅游人數(shù)的7%;五一、端午、中秋、國(guó)慶合計(jì)接待游客約10.6億人次，占全年的19%;從空間分布看，旅游總?cè)藬?shù)前十名的城市合計(jì)接待游客25.5億，超過(guò)全國(guó)旅游總?cè)藬?shù)的46%，馬太效應(yīng)極為明顯。由以上數(shù)據(jù)可見(jiàn)，我國(guó)旅游客流并發(fā)效應(yīng)顯著，旅客出行時(shí)間統(tǒng)一，出行目的地趨同，對(duì)于重點(diǎn)接待城市的沖擊較大。為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，已經(jīng)有若干旅游熱點(diǎn)城市先行一步，建立了旅游警察這一旅游業(yè)綜合治理機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)，以保障社會(huì)秩序的正常運(yùn)行，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

2.2 旅游亂象頻發(fā)，執(zhí)法主體缺位

在各地旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，層出不窮的旅游亂象也殆害著旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，危害著行業(yè)的良好環(huán)境。面對(duì)諸如“甩客”“宰客”等現(xiàn)象，勢(shì)單力薄的旅游者無(wú)力維護(hù)自身的合法權(quán)利，只有忍氣吞聲，一些旅游者的財(cái)產(chǎn)安全甚至人身安全也得不到保護(hù)。青島大蝦事件中，旅游者不得不屈服于店家的淫威，支付了天價(jià)費(fèi)用。即使報(bào)警，也陷入投訴無(wú)門的境地，派出所說(shuō)“我們管不了”，物價(jià)局說(shuō)“等明天處理”。然而，旅游行業(yè)的特殊性決定了此類糾紛拖不起，也拖不得，問(wèn)題必須即時(shí)解決。倘若有完備的旅游警察制度，便可以即時(shí)解決這場(chǎng)糾紛，避免為旅游者帶來(lái)極差的旅游體驗(yàn)。在此事件中，民警執(zhí)法權(quán)的缺失也從證明了旅游警察制度的必要性。旅游產(chǎn)業(yè)，作為一個(gè)包括吃住行游購(gòu)?qiáng)实榷喹h(huán)節(jié)的復(fù)雜性、綜合性產(chǎn)業(yè)鏈，不可避免地涉及旅游、工商、稅務(wù)、環(huán)境等多個(gè)部門。因此，在實(shí)踐中，公地悲劇屢屢發(fā)生，各部門踢皮球、推諉拖延現(xiàn)象數(shù)見(jiàn)不鮮。所以，在旅游行業(yè)中亟待建立一個(gè)擁有統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，能牽頭治理旅游行業(yè)種種亂象，高效、專業(yè)的旅游警察制度，以解決此類問(wèn)題。

3 境內(nèi)外旅游警察制度的成功經(jīng)驗(yàn)

3.1 境外旅游警察制度概況

旅游警察制度濫觴于20世紀(jì)70年代的希臘，最初的設(shè)立目的是保護(hù)旅游區(qū)內(nèi)旅游者的人身財(cái)產(chǎn)安全和維持治安。由于良好效果，得到了其他以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的國(guó)家的紛紛效仿。除希臘外，目前已經(jīng)建立該制度的國(guó)家和地區(qū)有埃及、西班牙、韓國(guó)、尼泊爾、俄羅斯等，我國(guó)澳門地區(qū)也于2017年正式建立旅游警察制度[1]。綜合來(lái)看，各地的旅游警察制度都經(jīng)歷了一個(gè)從普通警察抽調(diào)到專業(yè)化人才培養(yǎng)，執(zhí)法權(quán)從無(wú)到有、從少到多，從普通到專業(yè)的過(guò)程。其中，以埃及、以色列為代表的面臨恐怖襲擊威脅的國(guó)家，旅游警察制度著重強(qiáng)調(diào)了安保職能，埃及在其著名旅游區(qū)如金字塔、赫爾格達(dá)等都配備了旅游警察，保證旅客的安全，以及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。而以希臘、俄羅斯為代表的國(guó)家則注重旅游警察的社會(huì)服務(wù)職能，希臘于2016年設(shè)立了“旅游警察幫助游客辦公室”，受理游客身份證件丟失后的申領(lǐng)。同時(shí)，為幫助外國(guó)游客跨越語(yǔ)言交流的鴻溝，希臘設(shè)立了統(tǒng)一熱線1571，由掌握游客母語(yǔ)技能的旅游警察直接受理游客的投訴。以泰國(guó)、韓國(guó)為代表的旅游警察制度著眼于警察的本職工作——執(zhí)法職能，治理旅游亂象，管理社會(huì)秩序，打擊旅游犯罪，擁有完備的執(zhí)法權(quán)[2]。與此同時(shí)，因?yàn)樯嫱饴糜卧谔﹪?guó)經(jīng)濟(jì)中的支柱性地位，泰國(guó)旅游警察頗具特色的一點(diǎn)在于其專注于涉外糾紛。比如，泰國(guó)本土商場(chǎng)中的發(fā)生泰國(guó)本國(guó)游客糾紛案件，由地方警察處理，只有涉及外國(guó)游客，才歸屬旅游警察管轄。

3.2 境內(nèi)旅游警察制度概述

自2015年海南省三亞市設(shè)立我國(guó)首個(gè)旅游警察支隊(duì)以來(lái)，該制度在各地蓬勃發(fā)展。有力地提升了旅游者的安全感和滿意度。三亞旅游警察除配備警械在當(dāng)?shù)馗骶皡^(qū)巡邏執(zhí)法外，還使用暗訪、便衣等多種手段開(kāi)展工作。打擊“黑導(dǎo)游”“黑餐館”等旅游亂象。三亞設(shè)立了12301旅游服務(wù)熱線，且110報(bào)警電話也會(huì)及時(shí)將涉旅警情及時(shí)轉(zhuǎn)接。在主城區(qū)可保證5分鐘內(nèi)出警。成為游客在三亞游的“定心丸”。此后，貴州、云南、北京等地也隨之建立了旅游警察隊(duì)伍。其中，貴州利用國(guó)家大數(shù)據(jù)中心的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立旅游警察監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控景區(qū)內(nèi)游客分布、車輛進(jìn)出情況，形成了現(xiàn)代化的管理體系。

4 我國(guó)旅游警察制度的進(jìn)一步完善

4.1 執(zhí)法合法性來(lái)源

《旅游法》的頒布和實(shí)行，解決了旅游領(lǐng)域有法可依的問(wèn)題。然而通觀《旅游法》全文，并未明文提及旅游警察的執(zhí)法權(quán)問(wèn)題。涉及旅游監(jiān)督管理的第八章和旅游糾紛處理的第九章也僅以“縣級(jí)以上人民政府”“旅游主管部門”此類模糊字眼描述。所以，根據(jù)當(dāng)前的旅游警察制度，在面對(duì)諸如盜竊、搶劫之類的刑事案件時(shí)，尚可以做到于法有據(jù);但當(dāng)面對(duì)還不構(gòu)成犯罪行為的旅游糾紛，如面對(duì)“黑餐館”“購(gòu)物費(fèi)”等典型案件時(shí)，處理起來(lái)便顯得于法無(wú)據(jù)，捉襟見(jiàn)肘。“青島大蝦”事件也正說(shuō)明這一點(diǎn)，警察即使出警，但沒(méi)有法律明文規(guī)定，不能給予處罰，這樣反而使餐館老板更加跋扈，逼迫游客付款。所以，在法律規(guī)定中明確給予旅游警察執(zhí)法權(quán)，便成為相關(guān)旅游法規(guī)立法工作的當(dāng)務(wù)之急。若沒(méi)有明確的法定執(zhí)法權(quán)，該制度即使建立，也只能是寸步難行。

4.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置

作為一個(gè)有一定專業(yè)性要求的新警種，旅游警察設(shè)置在哪個(gè)部門直接決定了該制度的成效。我國(guó)目前絕大多數(shù)的現(xiàn)狀是將旅游警察設(shè)置在公安機(jī)關(guān)，以支隊(duì)的形式出現(xiàn)。也有學(xué)者建議應(yīng)設(shè)立公安部垂直管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。公安機(jī)關(guān)的一般工作模式與方法，對(duì)于旅游警察這一新興警種有借鑒的價(jià)值，但不能生搬硬套，畢竟公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家暴力工具，決定了其堅(jiān)硬的形象，然而面對(duì)游客，更需要做好服務(wù)的職能。因此，可參酌鐵路警察、林業(yè)警察等專業(yè)警察，建立由文化和旅游部與公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制[3]。而且由于我國(guó)絕大部分地區(qū)治安狀況尚可，在省級(jí)以下地區(qū)，可考慮將旅游警察設(shè)置在文旅部門，更加偏向于服務(wù)職能，以便更好地為旅客服務(wù)。當(dāng)然，在有安全隱患威脅的地區(qū)，如面臨三股勢(shì)力威脅的新疆等地，可將其設(shè)置在公安機(jī)關(guān)序列，從而有效應(yīng)對(duì)景區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件。具體機(jī)構(gòu)的設(shè)置由各地靈活掌握，因地制宜。

4.3 人才梯隊(duì)建設(shè)

參考各國(guó)旅游警察的成功經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)旅游警察的素質(zhì)要求遠(yuǎn)比一般警察高。掌握流利的外語(yǔ)，符合社交禮儀要求，甚至希臘旅游警察還有形象要求。在希臘，想成為一名旅游警察除了要滿足通常的從警標(biāo)準(zhǔn)外，還需要至少會(huì)講英語(yǔ)，身高至少1.7m。畢竟，某種意義上，旅游警察是一個(gè)國(guó)家的“旅游大使”，直接關(guān)系到旅客對(duì)于一國(guó)旅游環(huán)境的印象分。在目前階段，由于我國(guó)系統(tǒng)的旅游警察培養(yǎng)模式尚未建立，可考慮先從現(xiàn)有的警察隊(duì)伍中擇優(yōu)選出符合條件的人才，再進(jìn)行文化旅游專業(yè)方面的培訓(xùn)。一般說(shuō)來(lái)，除掌握公安工作基本方法外，還應(yīng)當(dāng)掌握工商、旅游、文化、宗教等多方面的知識(shí)與技能，特別是外語(yǔ)能力的培養(yǎng)。與此同時(shí)，可積極發(fā)揮協(xié)警的作用。在警力配給不足的地區(qū)，可考慮實(shí)行招錄具有外語(yǔ)等專業(yè)技能人員，輔助尚不具備該技能的民警開(kāi)展執(zhí)法工作，以此作為過(guò)渡措施。還可效仿泰國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立“國(guó)際志愿旅游警察”隊(duì)伍。泰國(guó)普吉島有上百名旅游警察，其中外國(guó)籍的志愿旅游警察有近50人，他們中有些來(lái)自英美等西方國(guó)家，有些來(lái)自亞洲國(guó)家，在本國(guó)曾擁有警察身份或執(zhí)法經(jīng)歷，同時(shí)熟練掌握泰語(yǔ)和英語(yǔ)，通過(guò)泰國(guó)警察總署的考核，獲得正式的“國(guó)際志愿旅游警察”資格。其優(yōu)勢(shì)在于可通過(guò)母語(yǔ)協(xié)助來(lái)自本國(guó)的赴泰游客。當(dāng)然，還可以與各高校加強(qiáng)聯(lián)系，可由各高校中具有專業(yè)技能的學(xué)生作為志愿者，赴景區(qū)實(shí)習(xí)，協(xié)助本地區(qū)旅游警察工作的開(kāi)展。

4.4 工作方式

4.4.1 現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法

作為主要的執(zhí)法方式，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)成為旅游警察常態(tài)化的工作模式，國(guó)外也正是如此。以埃及為例，埃及的旅游警察，每一個(gè)都荷槍實(shí)彈上崗，不同景區(qū)的警察配備不同的武器，埃及國(guó)家博物館和龐貝石柱景區(qū)的警察配手槍，金字塔景區(qū)的配自動(dòng)步槍。埃及南部沙漠常有強(qiáng)盜出沒(méi)，所以從阿斯旺到阿布·辛拜勒神廟的路程中，會(huì)有旅游警察車隊(duì)進(jìn)行安全保障。我國(guó)貴州省的旅游警察建立了以巡邏車隊(duì)和步行巡邏隊(duì)為特色的流動(dòng)執(zhí)勤隊(duì)伍，每日在各大景區(qū)中巡邏，保證景區(qū)的安全，維護(hù)社會(huì)秩序，及時(shí)解答游客疑難[4]。旅游警察也要借鑒公安工作中的經(jīng)驗(yàn)，采用便衣、線人等形式，防患未然，將可能發(fā)生的旅游糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。比如，解決黑導(dǎo)游問(wèn)題，暗訪和便衣肯定比其他方法效果好。在搜集足夠證據(jù)后，現(xiàn)場(chǎng)打擊。當(dāng)然，必須摒棄釣魚(yú)執(zhí)法行為。

對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中警械配備的問(wèn)題，考慮到我國(guó)整體治安情況較好，絕大多數(shù)景區(qū)的旅游警察不宜配備槍支等致命性武器，應(yīng)以警棍、催淚噴射器等非致命性警械為主。以免在執(zhí)勤過(guò)程中丟失槍支，造成社會(huì)隱患。然而，考慮到各地安全形勢(shì)不一，在確有必要的景區(qū)，可考慮在固定場(chǎng)所集中存放一些槍支，由專人管理，以應(yīng)對(duì)極端情況。發(fā)生突發(fā)情況時(shí)，可以及時(shí)獲得火力支援，以應(yīng)對(duì)如“3.1”昆明火車站暴力恐怖案之類的惡性事件。

除打擊景區(qū)內(nèi)違法犯罪外，旅游警察的另一重要職能便是化解旅游糾紛，為游客排憂解難。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式也能夠最大程度地滿足這一職能要求。流動(dòng)執(zhí)法車輛在景區(qū)內(nèi)巡邏，可以及時(shí)為有需要的游客提供幫助，無(wú)論是身體有恙需要就醫(yī)，還是需要指點(diǎn)方向，抑或發(fā)生旅游糾紛，流動(dòng)執(zhí)法車都可第一時(shí)間抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展工作。

4.4.2 非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法

無(wú)論配備多少旅游警察，都不可能做到100%全覆蓋。因此，利用現(xiàn)代科技成果，開(kāi)展多種形式的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作，便成為執(zhí)法工作的有力補(bǔ)充。前述的貴州省所建立的旅游警察監(jiān)管系統(tǒng)便是先進(jìn)做法之一。可通過(guò)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，及時(shí)掌握景區(qū)內(nèi)的人流、車流數(shù)量及分布，對(duì)可能發(fā)生擁堵的路段提前予以疏導(dǎo)，防患于未然。同時(shí)，可以借助個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將景區(qū)內(nèi)的行為與個(gè)人信用掛鉤，對(duì)于逃票、破壞文物、亂涂亂畫之類的行為，及時(shí)上傳信用平臺(tái)，予以處理。也可借鑒公安機(jī)關(guān)為滿足城市治安防控和城市管理需要所搭建的“天網(wǎng)工程”，利用GIS地圖、圖像采集、傳輸、控制等軟硬件設(shè)備對(duì)景區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，為維護(hù)景區(qū)治安和打擊犯罪提供強(qiáng)有力的保障。利用類似系統(tǒng)，可針對(duì)旅客在景區(qū)內(nèi)的不文明行為建立黑名單制度，對(duì)于黑名單中已有某些前科，如曾屢次在景區(qū)內(nèi)亂涂亂畫的游客，謝絕其進(jìn)入景區(qū)。

5 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，旅游警察作為一個(gè)新生事物，在日益展現(xiàn)其保障安全、服務(wù)游客的重要價(jià)值的同時(shí)，必須承認(rèn)其尚有諸多欠缺與不足。學(xué)界對(duì)于該制度的認(rèn)識(shí)也是以照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)為主，而與國(guó)情實(shí)際聯(lián)系不夠。我國(guó)警力普遍緊缺，基層派出所缺員現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分民警都在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，寄希望于短期內(nèi)建立一支像希臘、泰國(guó)等以旅游業(yè)為經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)家所具有的龐大旅游警察隊(duì)伍未免顯得不切實(shí)際。埃及旅游警察使用致命性武器的門檻之低，我國(guó)也不可能照搬。所以，隨著探索的進(jìn)一步深入，應(yīng)當(dāng)著重聯(lián)系我國(guó)的特有制度與國(guó)情。比如群眾路線，群防群治、群策群力，依靠人民群眾的力量開(kāi)展工作。再比如，公安機(jī)關(guān)將絕大部分治安問(wèn)題定義為人民內(nèi)部矛盾，對(duì)于人民內(nèi)部矛盾，應(yīng)當(dāng)以調(diào)解為主，少動(dòng)用強(qiáng)制手段。這也就對(duì)我國(guó)的旅游警察在執(zhí)法中的工作方式和工作藝術(shù)提出了更高的要求。在旅游安全的保障與旅游服務(wù)質(zhì)量的提升上，旅游警察都將在其中發(fā)揮不可或缺的作用。

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