關系契約視角下第三方教育評估的道德風險規避研究

孫陽春　徐安琪

摘要：在“管辦評”分離體制下，高等教育評估進入委托評估階段。在政府與第三方機構的委托代理關系中，規避第三方教育評估機構的道德風險成為必須要重視的問題。在以“法律條文、規章制度”等為表現形式的顯性正式契約無法達到“完全”的治理效果時，非正式的關系契約通過未來合作價值、柔性的關系規范以及聲譽效應等機制能夠有效彌補正式契約的治理“漏洞”。建構關系契約，有力補充正式契約治理效果的不足，方能達到最大程度規避教育評估道德風險的治理效果。

關鍵詞：道德風險;第三方評估;關系契約

2015年教育部發布了《關于深入推進管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，指出“委托專業機構和社會組織開展教育評價納入政府購買服務范圍，按照公開、公平、公正原則，建立健全招投標制度和績效管理制度，保證教育評價服務的質量和效益”[1]。由此，我國高等教育評估進入委托評估階段，高校辦學質量的監測將通過政府委托特定的第三方機構來實施，政府與第三方機構之間將形成“委托代理”關系來開展教育評估。那么，隨之而來便會出現委托代理關系中的“經典”問題，即作為代理人的第三方機構能否如實、公正地完成政府委托的評估任務，如何規避第三方在教育評估中可能產生的道德風險問題，便進入了學者們關注的視野。

一、問題的提出

道德風險是“從事經濟活動的人為了最大限度地增進自身利益，而做出不利于他人的機會主義行為的危險性”[2]，主要包括欺騙、隱瞞、尋租、合謀、努力水平低等多種表現形式。道德風險問題是委托代理關系中經常會出現的問題，政府委托第三方進行教育評估時，自然也不例外。而且，教育評估中的道德風險行為，不同于一般經濟領域的道德風險行為，不僅會影響教育評估本身的公平公正，甚至影響到高等教育的現代良性治理格局，以及現代教育制度的基本框架。

學者們也已經意識到第三方教育評估中可能的道德風險行為及其嚴重后果，針對如何規避教育評估道德風險展開討論，并提出許多建設性的意見與建議，而其中聚焦最多的是建議通過法律法規、規章條例等顯性的“正式契約”形式來規避道德風險。如，王光艷指出，在評估原則中要貫徹恰當的程序觀念，并“在有關規范性法律文件中予以規范”[3];西廣明認為“立法”在一定意義上可以“通過評估主體間責權利的劃分消除教育評估中的尋租”[4];袁強認為，“法律的強制性供給能有效規約其評估行為按章辦事和獨善其身，以規避利益至上、利潤驅動的價值扭曲和行為異化的滋生”[5];劉波提出出臺《中華人民共和國教育評估法》，以此避免“監管漏洞”[6]，等等。

總之，學者們普遍建議通過“立法”、“制度”、“規章”等“正式契約”形式來實現對道德風險的規避，對第三方教育評估中的道德風險規避問題的研究做出了重要的貢獻，也提出了有效的制度策略，為后來的研究奠定了重要基礎。但在思考之余不免發問，“正式契約”能否完全規避道德風險呢？據不完全契約理論，現實中的契約總是不完全的，正式契約也不能詳盡所有可能行動的條款，因而在道德風險的規避上總是存在不可能實現的空間。除了正式契約之外，是否需要利用一些非正式的、非強制性的約束機制來彌補正式契約的治理“漏洞”呢？由此追溯發現，經濟學中的關系契約理論為通過“非正式、非強制性”方式規避道德風險研究提供了重要的理論支撐。

因此，本文從關系契約的視角出發，在認可“正式契約”的基礎上另辟蹊徑，從“非正式契約”角度提出規避第三方教育評估中道德風險行為的相關建議，以期對“管辦評”分離治理改革有所推進。

二、什么是關系契約？

契約問題是新制度經濟學領域中的核心問題。新制度經濟學認為，契約（Contract）是雙方或者多方當事人之間的一種協議或約定，通俗地說就是合同，但是具有比合同更廣泛的意義。[7]按照契約的約束能力和起源，契約可以劃分為正式契約和非正式契約。

關系契約（Relational Contract）又被稱為非正式契約、隱性契約，其概念最初由美國法學家麥克內爾（Ian R.Macneil）提出。[8]威廉姆森（Williamson）[9]、格蘭諾維特（Granovetter）[10]等人進一步發展了關系契約的理論，最終貝克（George Baker）等學者明確了關系契約的定義，提出“關系契約是廣泛存在于各類組織中和組織間的，可以強烈影響個人或組織行為的非正式協議和不成文的行為模式”[11]，主要表現為契約雙方之間的“信任、溝通、互惠”等關系所形成的長期情感契約形式。據此，本文認為，教育評估中的關系契約主要表現為政府與評估機構之間形成的“有效溝通、相互信任、穩定互惠”等情感聯系與紐帶。

關系“嵌入性”是理解關系契約的出發點?！瓣P系”是契約發生的場景[12]，交易都嵌入在復雜的關系中。關系契約中交易者的互動更多發生在正式契約之外，不需要法院根據“可證實的條款”來強制執行，而是代之以合作或威脅、交流與溝通這樣一種“特殊的平衡機制”。[13]與關系契約相伴的，是契約關系的“長期性”，即關系契約產生于契約方之間長期的合作。簡言之，契約關系是依靠契約雙方通過“不斷地”或“重復地”互動，在互動中產生相互作用的“關系”來維系的，這種“關系”實際上是存在于雙方之間的一種不成文的、非正式的協議和“契約”。

“柔性與彈性”是關系契約的重要特征。關系契約并不具有明文規定的條款，也不能夠被法律強制執行，交易雙方在交易過程中能夠根據“現實需要”、通過有效的溝通來調整或改進。因而，關系契約的“條款”是“開放”的，它不以契約雙方簽訂的具有法律效力的文本為表現形式，而是存在于契約雙方心理上認可和達成的“共識”與“心理協議”。同時，由于對未來交易的不確定性，人們主觀上會選擇增加契約的“彈性”。也就是說，交易與治理“不僅需要通過明確的契約關系，也需要彈性治理工具的補充”[14]。關系契約因其柔性與彈性而具有靈活性和適應性，而這也成為人們在交易過程中的主觀期待與要求。

三、關系契約是正式契約的必要補充

關系契約對于道德風險的防范之所以十分重要，是因為正式契約雖是強有力的治理工具，卻因其不完全性的本質導致治理的“漏洞”和“缺口”，這為道德風險提供了滋生和加劇的條件，而關系契約成為彌補正式契約的治理“缺口”的有效方式。因而，關系契約成為正式契約在道德風險防范效果上的必要補充，成為規避教育評估道德風險的客觀需要和必然選擇。

（一）正式契約的不完全性是教育評估道德風險的重要來源

正式契約（Formal Contract）也稱為強制性契約、顯性契約。在“管辦評”分離體制下，教育評估中的正式契約就是政府與評估機構在達成委托代理關系之前簽訂的確定和劃分雙方責任、權力和利益的各種規章條例。

在契約中作為執行判定標準的相關內容滿足可證實的條件下，以法律法規文件為主要表現形式的顯性正式契約能夠較為有效地解決信息不對稱時的機會主義問題。[15]但是據不完全契約理論，由于人的有限理性、環境的復雜性和不確定性等原因，現實中的契約總是存在漏洞和缺陷，簡言之，完全契約在現實中是無法實現的。正式契約不完全的原因主要可以歸結為“預見成本、締約成本、證實成本” 三類[16]?！邦A見成本”是指在復雜而不可預測的環境中，人們幾乎不可能預測未來可能發生的所有情況或事件;“締約成本”是指即使人們能夠對未來做出提前預測，締約各方也很難找到一種令締約各方都滿意的共同語言將這些情況或事件寫進契約中;“證實成本”是指即使締約各方可以將對未來情況或事件的預測寫進契約中，當出現契約糾紛時，如法院之類的外部權威機構也很難對締約各方約定的條款加以證實。

正是由于正式契約的“未詳盡”與“不明確”，造成了對評估權力的監管漏洞，這為教育評估道德風險的滋生創造了條件。作為代理人的評估機構在獨立行使評估權力時，憑借信息優勢和權力之便有大量機會可以尋找正式契約“遺漏的縫隙”，以權謀私、以假亂真?？傮w來看，教育評估的道德風險主要表現在“尋租合謀和努力水平低”兩個方面。

（二）正式契約對于道德風險的治理漏洞需要關系契約來補充

正式契約的不完全性是“關系契約產生的基礎”[17]。關系契約理論是契約方在事后通過對事前的正式契約的再談判以及適應性調整來彌補正式契約帶來的治理效率損失，是規避道德風險等機會主義行為的有力工具。

首先，正式契約無法涵蓋的治理漏洞需要通過關系契約的治理來補充。正式契約文本無法對高等教育評估的所有可能行為規范進行詳盡地描述，即便盡可能多地制定出相關規范和約束條例，也無法用完全沒有疑義、契約雙方都完全認可的語言表達出來，因此就容易出現評估工作治理過程中的缺陷和問題，使得其精心設計的條款在執行過程中大打折扣。但是，如果在政府和評估機構之間達成雙方都認可的“心理協議”，雙方都能夠“心照不宣”地履行事先簽訂的契約，達成相互信任、互惠穩定的委托代理關系，評估機構就會為了維持與政府的穩定關系，而主動放棄一些投機行為，減少自身道德風險的可能。

其次，教育評估作為一項復雜的、發展的工程，需要關系契約的柔性和彈性治理。教育評估的復雜性不僅體現在其評估本身的復雜性，同時更面臨復雜的評估環境。就評估本身而言，評估對象之數量、評估指標之多元、評估周期之長度以及評估項目之類別，導致教育評估本身成為一項冗雜的工程;就外界環境來說，隨著高校辦學質量的不斷提升以及教育的不斷發展革新，教育發展的動態性對教育評估造成了不小的挑戰，教育評估需要緊跟教育質量發展的步伐，才能服務于教育發展。由此可知，教育評估的長期性、復雜性、變化性意味著教育評估制度不是一成不變的，當“正式契約”不能夠跟上教育評估的需要時，“關系契約”就可作為有力補充而做出適時適地的調整。

總之，無論對于正式契約的治理缺陷還是教育評估本身的發展特點，關系契約都是實現教育評估道德風險治理的重要且必要的契約機制。正如萊文等人的研究所言：“正式契約常常只提供一個支點，良好的信譽、靈活性等才是貫穿整個履約過程的內容。”[18]

四、關系契約規避教育評估道德風險的內在機理

關系契約雖不具有強制性，但是卻具備特有的治理機制。一般認為，關系契約是通過契約雙方“對于未來合作價值的重視、關系規范的約束以及聲譽效應的影響”等機制來發揮治理功能。這些機制以其不亞于正式契約強制性的效力實現對契約方的有效約束，以規避道德風險。

（一）未來的合作價值促使評估機構著眼于長期利益，減少因短期利益產生的風險行為

未來的合作價值是指能夠延伸到未來的長期合作帶來的收益，它意味著交易伙伴之間的重復交易。經濟學研究表明，當“不履約的收益總是小于履約所帶來的長期收益時，代理人會表現出誠實”[19]。也就是說，代理人因注重長期利益而選擇不投機、主動履約以取得委托人的信任來維持持久穩定的合作關系。教育評估作為一種監測高校辦學質量、檢驗教育目標達成的關鍵手段，是跟隨教育質量發展的長期甚至永久制度，政府與評估機構長久的委托代理關系已成為“管辦評”分離體制改革的必需。對于政府而言，選擇特定的評估機構且不頻繁更換，是出于遴選和培育特定評估機構“所需成本”的考慮;對于評估機構而言，不僅是出于利益的考量，與政府合作更是被打上了“官方認證”的標簽，公信力與社會地位成為重要的影響因素。基于此，“長遠利益”成為政府約束評估機構的最重要手段，一旦評估機構表現出欺騙、隱瞞等不誠信行為，政府可以終止契約，使評估機構喪失未來收益;而對于評估機構來說，損失更大的是其名聲，未來更是難以為繼。因此，未來的合作價值促使評估機構“著眼于未來”，努力、認真地完成評估任務。

（二）柔性的關系規范保證契約履行的靈活性，以建立政府和評估機構之間的信任關系

關系契約意義上的關系規范指“合作伙伴之間共享的一種對行為的預期”[20]，其目標是“提高關系作為一個整體的利益”，主要包括信任、溝通、柔性、公平等。其中，信任是核心，也是被使用最多的關系規范。關系規范能夠增加雙方共享信息的意愿，從而增加信息透明。相比于正式契約，這些規范同樣能夠降低交易成本，提高交易績效。關系規范依托于政府與評估機構之間的委托代理關系，尤其是雙方之間的信任，是委托代理關系得以展開和順利進行的保證。缺失了柔性的關系規范，政府與評估機構之間的“關系”便難以維持。加之，在長久的互動與交易中，教育評估必然要隨著教育質量的發展而不斷革新，這也必然需要政府與評估機構之間的委托代理關系進行適當調整。從評估機構一方出發，只有保持誠信，公平公正地進行評估，與政府及時溝通，才能贏得政府的信任與肯定，長期穩定代理的期望才能達成。

（三）聲譽效應促使評估機構提升努力水平，維護自身的社會形象

關于聲譽，最普遍的概念是由“豐布蘭”提出的定義，他認為聲譽是一種整體吸引力，這種吸引力源于企業其他所有利益相關者“對企業過去的行為和將來的展望”[21]。聲譽之所以在防范代理人的道德風險中發揮作用，最重要的原因在于聲譽是影響代理人長遠利益的關鍵因素，代理人需要提升努力水平、減少風險行為去維持自身的聲譽。得益于聲譽的影響，即使契約不完全，締約雙方仍然可以實現合作。顯然，聲譽對于評估機構而言非常重要，它是評估機構獲得教育評估資質的依據，是其社會公信力的有力支撐，更是關系到自身長遠發展的命脈。而獲得與維持聲譽的唯一方式就是客觀認真地完成政府交予的評估任務，取得政府的官方認可，建立起評估結果的公信力。而若評估機構發生“虛報瞞報、尋租合謀”等道德風險行為，其聲譽一旦受損，不僅其評估結果失去公信力，更有可能導致與政府之間的委托代理關系的破裂和終結，獲得了短期利益，卻得不償失。

總之，關系契約的保障機制對于教育評估道德風險的規避具有重要作用，因而，在政府與教育評估機構的委托代理關系中，需要建構關系契約，有效規避教育評估的道德風險。

五、規避教育評估道德風險的舉措建議

上述分析表明，關系契約的建構是對正式契約治理效果的必要補充，對于道德風險的規避具有不可忽視與無可替代的作用。因而，規避教育評估的道德風險，除了要完善正式契約，更重要的是建構政府與評估機構之間的關系契約，有效彌補正式契約的治理漏洞，盡可能實現更加“全方位”的道德風險規避效果。為此，本文提出以下建議。

（一）完善正式契約，明確評估權力和義務的邊界和范圍，減少監管漏洞

努力厘清締約各方的教育權責邊界并用明確的文字表達出來，在任何時候都是教育制度與政策制定中的重要任務。通過正式契約的形式，明確教育評估權力和義務，規定權力行使所要達到的標準以及要求，應是防范教育評估道德風險的基本舉措。盡管正式契約無法完全預估所有可能，規約作用的“漏洞”無法完全彌補，但是完善相關的規章制度，盡可能多地預估和涉及相關行為，仍然是最具有依據和強制性的途徑。隨著“管辦評”分離的教育體制改革不斷向前推進，相關管理部門應盡快出臺法律條文和規章制度，明文規定評估機構的權力和義務，在契約文本中細致、詳盡地規約評估標準和要求，明確評估機構的義務，為權力制約提供盡可能準確的參考。

（二）提供支持與溝通渠道，構建雙方信任關系，促成長期穩定合作

政府與教育評估機構之間的信任關系是影響雙方之間委托代理關系的重要因素，是政府與評估機構之間建立長期穩定合作關系的前提。相對于法律規章的硬性約束，柔性激勵更有助于激發評估機構認真工作。為此，從政府一方角度，需要提供相應支持條件，不論是在物質上還是在制度上，政府都要全力支持評估工作的開展。如按時提供資金供給，頒布相應支持政策，如減免稅收政策等，為評估機構提供便利，以獲取評估機構的信任。同時，在長期的評估工作中，需要建立暢通的溝通渠道，傾聽評估機構的合理訴求。如，政府設立專門組織負責對評估機構的委托;或者以定期會議的形式，了解評估機構階段性工作的成果等。信任關系促成評估機構與政府之間的長期穩定合作，為評估機構的長遠利益提供保障，激勵評估機構努力工作。

（三）形成聲譽效應，激勵評估機構積極投入，提升評估公信力

形成教育評估機構參與下的聲譽導向機制，有利于激勵評估機構因更加注重自身聲譽而更加積極認真地投入于評估任務中。政府要采取有效措施，形成教育評估的聲譽效應，一方面，幫助評估機構樹立“威信”，另一方面，將評估機構的“名聲”擴大化，激勵評估機構努力工作，降低尋租合謀的可能。如借助公眾網絡平臺，對評估機構的評估結果進行公示，公開評估信息，接受社會監督;將對各評估機構的元評估排名結果（即績效）進行公示，幫助評估機構建立公信力。與經濟利益相比較，政府的認證資質與宣傳更具有公信力與說服力，更能為評估機構帶來社會影響力。如此，能夠激勵教育評估機構在評估工作中投入更多的精力，提升努力水平，防范評估機構敷衍、偷懶的道德風險。

總之，在通過正式契約規避教育評估道德風險的同時，形成政府和評估機構之間的關系契約，能夠有效彌補正式契約的不足，更大程度上規避教育評估的道德風險。反過來，關系契約的達成也有助于形成雙方之間穩定的委托代理關系，逐步建立起系統的教育評估體系。因此，在教育評估中需要更加重視關系契約的建設，以助益于高等教育政府管理、高校辦學、社會評估的良性治理格局。

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（責任編輯 劉第紅）