粵港澳大灣區國際高等教育示范區內涵、定位、困境與實現路徑

摘要：國際高等教育示范區的基本特征是創新要素多、發展質量優、開放程度高、輻射能力強。在大灣區建設國際高等教育示范區既應突出中國特色又需瞄準世界一流。當前制約國際高等教育示范區的主要問題是合作辦學政策不能適應現實需求、創新要素溝通體系亟須建立、高等教育發展水平不平衡不充分、國際化能力有待提升等。解決這些問題，需要構建適應高等教育合作發展的制度體系、促進高等教育均衡互補發展、加快調整優化高等教育布局結構、分類推動高校對外交流合作、培育實現高等教育國際化繁榮發展的關鍵要素，等等。

關鍵詞：粵港澳大灣區;國際高等教育;示范區;路徑

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“支持大灣區建設國際教育示范區，引進世界知名大學和特色學院，推進世界一流大學和一流學科建設”的戰略目標。國際教育示范區是涉及不同教育層次、不同構成要素的多維復雜系統，目前關于這一系統的學術研究和實踐探索還十分薄弱。高等教育處于教育體系的最高階段，在教育改革發展中具有引領性和先導性作用。從現實看，我國基礎教育和中等職業教育基本形成了“以省統籌，以市或縣為主”的辦學體制，高等教育形成中央和省（市）“兩級管理、以省為主”的管理模式，因此研究粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）國際高等教育示范區建設，不僅可為國家層面高等教育改革提供具體政策建議，也可為大灣區基礎教育和職業教育發展提供智力支持。

一、國際高等教育示范區的內涵解析

“沒有準確的概念，明晰的思想和文字也就無從談起。”[1]從字面剖析看，“國際高等教育示范區”這一概念由“國際”“高等教育”和“示范區”三部分組成，“國際”在《辭海》中的解釋是“國與國之間，與各國相關的”，側重于比較與開放;“高等教育”一般指中學后教育，是對教育層次的界定;“示范區”是指可以做出榜樣或典范的區域，側重于功能定位和價值彰顯。由上分析，可以基本認為“國際高等教育示范區”包括兩層內涵。一是國際高等教育的示范區，主要是從構成要素的國際化程度來講的，是國際優質教育資源的高度集聚，包括具有國際化辦學理念，匯聚國際一流學者，建有國際化科研平臺，形成了順暢的國際資源交流渠道，形成了與國際接軌的教育教學方法、手段、內容，擁有一批優質國際聯合辦學機構和項目，等等。二是國際的高等教育示范區，這是從發展程度對比來講的，是區域內具有世界一流的高等教育體系，發展模式得到國際公認并被廣泛學習效仿，高等教育規模普及、特色明顯、水平較高、結構協調、效益突顯，在國際對比中處于領先地位并在世界高等教育體系中具有較高知名度和較強競爭力。從本質邏輯看，這兩層內涵具有內在聯系，前者是國際高等教育示范區建設的基本手段和顯性特質，后者為終極目標和落腳點。

基于以上分析，“國際高等教育示范區”是指通過內部體制機制創新，外部推進高等教育國際化，充分調動激發本區域內一切積極力量參與高等教育辦學，面向全球尤其是歐美發達國家集聚規模合理且水平一流的辦學資源，從而形成的在全球范圍內具有極強帶動力、輻射力和影響力的高等教育發展中心。其基本特征包括：一是創新要素多。創新是引入或者產生某種新事物而造成變化，包括制度創新、要素創新、技術創新和管理創新等，其中制度創新具有決定性作用。[2]國際高等教育示范區是新理念、新觀點、新制度的策源地，在空間布局、規模提升、人才培養、師資引育、互聯互通、制度建設等方面富有生機活力，具有敢闖敢試的精神和突破常規的做法。二是發展質量優。首屆世界高等教育大會通過的《二十一世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》指出，高等教育的質量是一個多層面的概念，應包括高等教育的所有功能和活動，即“各種教學與學術計劃、研究與學術成就、教學人員、學生、樓房、設施、設備、社會服務和學術環境等”[3]。作為優質資源聚集地，國際高等教育示范區無論在辦學定位、人才培養、學科專業、師資隊伍、科研平臺、大學制度、校園文化等要素水平方面還是在社會職能發揮方面均居于世界前列。三是開放程度高。系統自組織理論認為，在開放的系統中，通過不斷與外界環境進行物質和能量交換，系統才能發生質變，并最終達到更高的發展水平。國際高等教育示范區既是向世界展示我國高等教育改革成就的重要窗口，也是國際社會觀察我國高等教育改革開放的重要窗口，具體表現為可以及時自由暢通地“引進來”人流、物流、信息流、資金流等國際一流教育創新要素，也是高質量“走出去”不斷輸出高等教育理念、模式和標準等的重要樞紐。四是輻射能力強。舊金山、紐約和東京等國際一流灣區高等教育是世界創新型人才培養的關鍵場所，是知識發現、交匯和創造的重要基地，是新科技、新發明產生的現代中心，均展示了超強輻射力和影響力。國際高等教育示范區在政治、經濟、文化、科技、人口、國防等方面能夠高度滿足地區利益主體需求，同時對周邊乃至世界包括高等教育在內的經濟社會發展具有極強貢獻力和影響力。

二、粵港澳大灣區國際高等教育示范區的定位判別

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“建設國際科技創新中心”“構建具有國際競爭力的現代產業體系”“建設宜居宜業宜游的優質生活圈”“緊密合作共同參與‘一帶一路建設”“打造教育和人才高地”等戰略性規劃，這要求必須構建富有特色、國內領先、世界一流的高等教育體系，推動大灣區加快建成國際一流灣區和世界級城市群。

（一）大灣區國際高等教育示范區須突出中國特色

馬克思認為：“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造。”[4]從世界經驗看，任何國家或地區的高等教育都需從本國歷史傳統與經濟社會發展土壤中汲取豐富營養，具有深刻的傳統性、文化性和時代性。“無視自身社會需要，但求模仿西方的學術模式，既浪費資源，更虛耗時日，結果事倍功半。亦步亦趨，終為奴仆;借鑒超越，方成主家。”[5]大灣區總面積56萬平方公里，人口近7000萬，在國際知名灣區中，占地面積最大，人口最多; “一國兩制”的基本制度既有利于區域內各高校相互借鑒和學習，也存在一些需要解決的體制機制障礙;外向型經濟發展程度高，三次產業均十分發達，區域差異明顯;三地同根同源，同屬于以開放、包容和實干為基本精髓的嶺南文化圈。大灣區經濟社會發展情況是教育發展的“根”與“魂”，建設國際高等教育示范區在理念上應以傳統歷史文化為豐富土壤，以歷史的、批判的、發展的和辯證的思維審視高等教育發展，注重優秀傳統教育發展思想的傳承和吸收，突出“中國基因”;在實踐上緊密結合國家及大灣區政治、經濟、文化、科技、人口等經濟社會發展要求，全面分析地區高等教育現實基礎及未來趨勢，學習借鑒世界先進國家高等教育發展定位、理念、標準、經驗，將國際化與本土化行動有機結合起來，為高等教育發展貢獻新智慧、新方案。

（二）大灣區國際高等教育示范區要瞄準世界一流

大灣區是我國經濟社會的重要增長極，習近平總書記對大灣區內地發展寄予厚望，要求包括珠三角九市在內的廣東“努力在全面建成小康社會、加快建設社會主義現代化新征程上走在前列”，香港和澳門是國際一流金融中心和世界級旅游休閑城市，經濟社會發展基礎良好。因此，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出建成國際一流灣區和世界級城市群的戰略目標，這必然要求以世界一流的高等教育作為重要支撐。新世紀以來，廣東通過建設大學城，大力實施省部、省市共建，推進高水平大學和高水平理工科大學建設，制定“沖一流、補短板、強特色”等措施，高等教育在量增質優方面取得較大進展。香港地區自1911年香港大學注冊招生以來，通過合理規劃、投入資源、引育人才、聚焦質量保障等方式，建立了具有世界影響力的高等教育體系，尤其是八所公立大學發展水平較高，是中西資源交融、文化合璧建設世界一流大學的典范。澳門地區構建了與本地經濟形態、產業結構、人口規模等相適應且頗具水平的高等教育體系，相關學科專業水平已經躍居亞洲前列。大灣區文化相通，具有緊密的地緣和血緣紐帶，高等教育類型豐富、層次多樣、互補性強，已建有北京師范大學-香港浸會大學聯合國際學院、香港中文大學（深圳）、澳門大學橫琴校區等多個頗具示范意義的粵港澳合作機構或項目，這些因素為在大灣區建設世界一流國際高等教育示范區奠定了扎實基礎。

三、粵港澳大灣區國際高等教育示范區建設的困境識別

目前大灣區在科研資金過境、個人稅收等制度優化方面已取得突破進展，但由于經濟社會發展制度和水平存在差異，導致在大灣區建設國際高等教育示范區存在一定困難，迫切需要找準問題、精準施策。

（一）合作辦學政策不能適應現實需求

大灣區各區域高等教育發展各有特點又面臨不同挑戰，珠三角九市高等教育發展水平相對較低，國際知名度不高，而港澳地區主要面臨辦學空間小、產業支撐不夠等問題。例如香港地區的八所公立大學中，七所院校占地面積在1000畝以下，其中香港城市大學、香港教育大學、香港理工大學在500畝以下，香港浸會大學和香港嶺南大學不足百畝，而硅谷產生及維系的動力源——斯坦福大學占地面積達到33平方公里;在產業結構上，香港以金融、交通等為主，澳門則以旅游為主，辦學空間狹小，產業單一，不利于港澳高校設置大型研究設施、構建產教融合發展共同體等。因此大灣區三地需積極推進合作辦學，實現優勢互補、合作共贏。政策是實踐發展的基礎和保障，目前粵港澳合作辦學仍然參照《中外合作辦學條例》和《中外合作辦學條例實施辦學》進行管理，在辦學模式方面僅限于校際層面的交流合作，校政、校企等合作辦學形式尚未在政策上得到突破;在本科及以上層次辦學機構和項目準入上，仍由教育部統一審批，等等。這些顯然難以滿足大灣區內部合作辦學規模擴大與質量提升的迫切需求。

（二）各類創新要素溝通體系亟須建立

約瑟夫·熊彼特曾指出，發展的本質在于創新，通過內生性創新所引發的“創造性破壞”來打破經濟體系原有“循環流轉”，實現經濟生活內部蘊含的質的突破，使其躍遷到新的發展軌道，從而實現非均衡的動態式發展。[6]國際高等教育示范區建設有賴于以新制度為基礎的創新體系建設，高等教育的創新要素包括人員、資金、設備、信息和技術等。與國際其他著名灣區不同，大灣區存在制度不同、關稅相異的特點，雖然目前在體制機制改革、基礎設施建設等方面已取得突破性進展，但是創新要素暢通流動水平與大灣區建設需求還有差距，突出表現在院校之間的合作交流廣度和深度不夠，教師資格互認、互訪、互聘等方面存在制度障礙，學生學分互認、聯合培養、課程資源合作開發等方面的藩籬亟需打通，大型系列科研裝置的共建共治共享尚處孕育階段，等等。

（三）高等教育發展水平不夠平衡

深入推進粵港澳高等教育合作需建立在自由、平等、互惠基礎上，其根本在于找準利益契合點，前提是建立相對均衡的高等教育發展格局。從現狀來看，粵港澳三地高等教育發展差距還較明顯，我國香港地區百萬人口和千億美元GDP擁有的一流大學數量居世界經濟中心城市前列;澳門人口規模和經濟總量較小，但以澳門大學為代表的諸多高等學校頗具特色。廣東高等教育近年來雖取得了一定成績，但與香港相比還有不小差距。在一流大學方面，在2018-2019年QS和US News發布的世界大學排行榜中，香港地區有5～6所大學進入前500名，澳門0～1所，大灣區內地僅1～2所。在發展保障方面，2017-2018學年，香港地區8所公立大學整體補助金為20329億港元，占政府總開支的43%，生均成本268萬港元;廣東2017年高校生均一般公共預算教育事業費2414923元，雖高于全國水平，但遠低于港澳水平。從學生構成看，香港八所公立大學研究生占在校生比例為1057%;澳門大學和澳門科技大學分別為3062%、2991%;廣東2018年研究生比例為43%。這些顯然不利于充分調動大灣區相關利益者積極性以推動高校全方位深度合作。

（四）高等教育發展不夠充分

“高等教育是社會現象，不能脫離社會而存在”[7]。從港澳來看，由于地域狹小，產業相對單一，導致學生實習實訓基地不足、創業就業空間有限，科研轉化及產業化程度不夠等問題，在一定方面抑制了理學、工學、醫學、師范等相關學科專業發展。在大灣區內地，高等教育發展不充分現象也較明顯，珠三角九市發展差異較大，空間布局尚待優化，廣州市高校數占大灣區內地總量的60%以上，“雙一流”建設高校均分布于廣州，從每千億元GDP擁有高校數來看，僅廣州高于全國平均水平，深圳、佛山和東莞差距十分明顯，這三市要達到國家平均水平，分別需要增加高校60所、21所和15所。從全省的視角看，高等教育發展不充分的現象更加突出，廣東2018年經濟總量和人口占到全國的1080%和813%，高等教育毛入學率4243%，低于全國的481%;每十萬人口在校生數為2454人，低于全國的2576人;一流大學和一流學科建設高校僅占全國的476%和316%，不僅與北京、江蘇、上海等相去甚遠，而且與四川、湖北、陜西等相比也有不小差距。

（五）高等教育國際化水平有待提升

國際化是實現國際高等教育示范區建設的核心路徑，包括教師、學生、課程、方法、項目等各類要素的國際流動。從教師國際化程度看，港澳高校具有國際化經歷的專任教師達到90%以上，但諾貝爾獎、菲爾茲獎、普利策獎等國際大獎獲得者寥寥無幾;廣東自啟動高水平大學建設以來，相關高校加大對國際化人才的引育，大灣區內地教師國際化水平逐漸提升，但與國際一流灣區相比仍存差距。在留學生方面，國際一流灣區通常是留學生聚集地，例如美國加州和紐約州的留學生2017-2018年分別為161942人和121260人，分居該國第1和2名，其區域內大學如斯坦福大學、紐約大學等知名大學留學生比例均在20%以上;香港八所公立大學2017-2018年在校生共計100315人，非本地學生17004人，占1695%;澳門大學在校生10414人，非澳生3899人，占比3744%;廣東各高校來華留學生比例相對較低，中山大學和華南理工大學兩所知名高校留學生比例分別約為268%和534%。在合作辦學方面，大灣區高校建立了比較廣泛的國際聯系，香港是“走出去”辦學典范，僅在內地建有合作辦學機構和項目超過40個;大灣區內地9市在“引進來”方面具有豐富經驗，具有獨立法人資格機構3所（粵港合作2所），非獨立法人資格機構5所，項目64個（粵港合作3個），在境外辦學方面還尚未有效起步;澳門在國際合作辦學方面的項目較少。

四、粵港澳大灣區國際高等教育示范區建設的路徑探索

大灣區國際高等教育示范區建設需要加強頂層設計，以辦學體制機制創新為引領，實現大灣區內部高等教育體系互聯互通和資源共建共享，同時加快集聚國外優質教育資源，建設具有鮮明國際化特色的世界高等教育中心。

（一） 構建適應高等教育合作發展的制度體系

制度，是一種歷史性存在物，它作為人與人、人與社會之間的中介，調整著相互之間的關系，以一種強制性的方式影響著人與社會的發展。[8]粵港澳高等教育合作發展既需要大量具體的項目和活動作為支撐，更需要以制度變革為重點，制訂切實可行的合作發展規劃，解決影響交流合作的長遠性深層次內在障礙。這首先需要將“自上而下”的制度適切性系統梳理和“自下而上”的實踐突破性探索結合起來，以政策梳理尋求發現制度問題，以實踐經驗豐富政策體系。其次需要盡快解決若干根本性問題，當前我國港澳地區與內地合作辦學的主要政策依據是《中外合作辦學條例》和《中外合作辦學條例實施辦法》，這既不符合國家主權彰顯的現實需要，也不利于粵港澳合作辦學深入發展，需要以加快三地人才、科技、資金、信息等創新要素互聯互通為要點，盡快制訂內地—港澳或粵港澳高等教育合作辦學條例及實施辦法，重點是加快合作辦學體制機制創新，激發政府、高校、行業企業等相關利益者參與區域內合作辦學的積極性，豐富大灣區內人才培養、科技創新、社會服務和文化傳承創新等方面合作形式，通過支持建設一批優秀品牌項目，帶動涌現數以百計高質量的合作辦學機構或項目，形成“你中有我、我中有你”的發展態勢。

（二）促進高等教育均衡互補發展

大灣區高等教育合作發展極為關鍵的是實現高等教育平衡充分發展，重點是提升珠三角九市高等教育發展水平，從而實現各展所長，強強聯合。首先需要關注港澳高校現實需求，重點為其提供發展空間和產業支撐，為港澳高校融入內地經濟社會建設提供寬闊平臺。其次增加大灣區內地高校數量，優先支持各地市根據經濟社會發展需求和財政承受能力，按照“高起點、有特色、國際化、創新型”建設思路，加大財政投入并積極吸納社會力量新建一批高等院校，建立與本地區經濟總量、人口規模和功能定位相適應的高等教育體系。值得一提的是，必須以全局視野審視珠三角九市在泛珠三角地區尤其是廣東省高等教育發展中所起的作用，提升大灣區外圍城市發展能力，著力提升粵東西北地區高等教育發展水平，減輕外圍地區經濟社會發展對珠三角九市高等教育帶來的需求壓力，以更宏觀的視野和更具體的支持措施助力大灣區高等教育水平提升。再次提升辦學質量，支持珠三角九市積極借鑒境外尤其是港澳一流高等教育體系建設經驗，構建現代大學制度，健全拔尖創新人才培養體系，提升師資隊伍層次水平，重點發展優勢、特色和急需學科專業，建設重大科研和應用技術轉化平臺，促進學科、人才、科研與產業互動，以新理念新做法建立凸顯大灣區特色且充滿活力的高等教育體系。

（三）加快調整優化高等教育布局結構

“應用性是高等教育的基本屬性。”[9]當今時代，高等教育與中心城市的互動共榮關系愈發緊密，城市發展為高等教育提供資源沃土，高等教育為城市建設提供創新動力。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎”“支持東莞等市推動傳統產業轉型升級，支持佛山深入開展制造業轉型升級綜合改革試點”等發展定位和具體路徑。“增長極理論”認為，增長首先出現在一些增長部門（區域），形成極具創新和增長能力的增長極，以點帶面，以極帶域，最終推動整個區域的增長。[10]因此，必須堅持極點帶動、輻射周邊，在深圳、佛山和東莞等市以新機制新模式建設一大批與產業發展緊密結合的高校，在新一輪的“雙一流”建設高校遴選中向大灣區中心城市傾斜，在深圳市新增布局2所左右“雙一流”建設高校，在充分尊重港澳高校意見前提下增選若干所高校進入國家“雙一流”建設行列，形成結構合理、功能互補、集約高效的大灣區高等教育發展新格局。

學科專業發展的普適性規律是：高校學科專業發展必須與國家、區域經濟社會和科技發展主動適應、緊密結合才能獲得自身發展的源頭、動力和空間。[11]《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“構建具有國際競爭力的現代產業體系”的戰略目標，這需要以宏觀思維和長遠眼光謀劃大灣區高等教育學科專業發展，引導高校圍繞先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業、海洋經濟等產業重點，根據國家戰略和產業發展需求及時調整學科專業設置，重點布局建設與高端裝備制造、再制造產業、新一代信息技術、生物技術、新材料、航運物流、旅游服務、文化創意、人力資源服務、會議展覽、健康服務、海洋能源、海洋醫藥等相關的學科專業，加快形成一批產教深度融合、校企緊密合作的特色、優勢和新興交叉學科。

（四）分類推動高校對外交流合作

加強大灣區高校對外交流合作是建設國際高等教育示范區的先行條件，亟需大灣區內高校合理分工、有序推進。首先圍繞經濟聯系及合作基礎確定對外交流合作的重點區域，香港是國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐，與世界各國尤其是英美等海洋法系發達國家及地區聯系緊密;澳門是世界休閑中心及中國與葡語國家商貿合作服務平臺;珠三角九市是我國“一帶一路”國際合作倡議的南線支點，可以引導不同地區高校依據經濟聯系合理定位，確定對外交流合作重點區域，培養通曉不同區域法律、稅務、知識產權等經濟合作規則的國際化人才。另一方面根據高校層次和類型確定對外交流的主要對象，支持研究型大學與國際一流大學開展教師互訪、學生交流、學分互認、課程共享及合作辦學，以一流大學和學科為載體，重點引進國際排位靠前的高校新建具有獨立法人資格的高水平合作大學或非法人資格的二級學院，同時吸引國際尤其是發達國家優秀學生來大灣區留學;引導應用型本科院校與國際知名的應用技術大學圍繞地區經濟社會發展急需領域開展人才聯合培養、應用技術研究與轉化等，面向世界尤其是發展中國家招收優秀留學生;支持職業型高校與國際知名高職高專面向國際尤其是“一帶一路”沿線國家和地區高等教育資源相對匱乏的區域進行境外辦學，探索與企業和產品“走出去”相配套的職業教育發展模式，系統輸出課程、教材、教學模式、管理模式、評價工具和標準體系，逐漸從“偏重輸入”階段過渡到“出入并舉”階段。

（五）培育實現高等教育國際化繁榮發展的關鍵要素

高等教育國際化是對跨國界和跨文化的觀點和氛圍與大學的教學、科研和社會服務等主要功能相結合的過程，這是一個包羅萬象的變化過程。[12]高等教育國際化是經濟全球化的必然產物，具有重要的政治、經濟、科技和文化功能。進入新時代，中共中央、國務院辦公廳和教育部先后出臺《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》《推進共建“一帶一路”教育行動》等文件，標志著高等教育國際化已成為我國對外開放戰略的組成部分。從改革實踐看，體制機制是高等教育國際化發展的“第一保障”，學生水平是檢驗國際化成效的“第一標準”，師資隊伍是支撐國際化政策規劃落實的“第一資源”，在大灣區建設國際高等教育示范區，需要抓住這些關鍵要素持續發力。首先探索建立體制機制改革試點，賦予大灣區政府及高校更多自主權，使各高校可以依法依規系統制定本校國際化規劃，為全國高等教育國際化實踐提供樣板支持。其次促進大灣區學生“雙向交流”，設立大灣區留學生專項獎學金，擴大到大灣區留學生規模，重點吸引歐美發達國家和地區優秀學生到大灣區交流學習，優化學科專業結構，不斷提高學歷生比例，同時系統規劃大灣區學生出國學習交流并合理引導歸國就業創業。再次支持更多大灣區高校教師出國訪學，使教師境外學習培訓制度化、常態化，重點著力破解外籍教師在長期簽證、住房、醫療、子女教育、工資福利等方面的問題，將大灣區建設成為國際一流人才聚集高地。

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（責任編輯 陳志萍）