農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的價(jià)值選擇

摘? ?要? 我國(guó)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整經(jīng)歷了從追求效率到追求公平的過(guò)程。追求效率的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整在指導(dǎo)思想上以“效率優(yōu)先”，在具體實(shí)施上以“撤并為主”，在決策意志上以“政府主導(dǎo)”，由此造成農(nóng)村學(xué)校空殼化和城鎮(zhèn)學(xué)校巨型化發(fā)展，農(nóng)村居民教育成本增加。公平導(dǎo)向的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整強(qiáng)調(diào)“就近入學(xué)”，重視薄弱校改造，力促教育區(qū)域均衡發(fā)展，建構(gòu)多元參與的決策機(jī)制。

關(guān)鍵詞? 義務(wù)教育? 農(nóng)村學(xué)校? 布局調(diào)整? 價(jià)值選擇

2018年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），為農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展指明了方向。《意見》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“就近入學(xué)”原則，是國(guó)家再次對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的糾偏，是從注重效率轉(zhuǎn)向注重社會(huì)公平的再次復(fù)歸。從時(shí)間上來(lái)看，1998年到2006年，農(nóng)村學(xué)校發(fā)展突出表現(xiàn)為“效率優(yōu)先”，2006年以后，更加注重社會(huì)公平[1]。

一、效率導(dǎo)向下農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的基本特點(diǎn)

1.“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想

“效率優(yōu)先，兼顧公平”是我國(guó)在1993年確立和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要指導(dǎo)思想。它針對(duì)過(guò)去低效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮了積極的作用。這一指導(dǎo)思想在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了巨大的成功，隨之向其他領(lǐng)域延伸。整個(gè)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的政策出臺(tái)和實(shí)施過(guò)程，可以看作教育領(lǐng)域一種追求“效率”的表現(xiàn)。

此外，始于1982年的計(jì)劃生育基本國(guó)策，經(jīng)過(guò)十余年的嚴(yán)格執(zhí)行，出現(xiàn)了農(nóng)村人口急速下降、學(xué)齡兒童數(shù)量大幅減少的現(xiàn)象。同時(shí)由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，不少農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，教育資源大量被閑置。多方面的因素聚合在一起，催生了義務(wù)教育“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向。

1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的頒布，對(duì)義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生了極大促進(jìn)作用，截至1998年，各地基本完成《義務(wù)教育法》中規(guī)定的“普九”任務(wù)。1998年，教育部印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見》，提出了“進(jìn)一步調(diào)整學(xué)校布局”，提高辦學(xué)規(guī)模和效益，這一階段的政策導(dǎo)向集中體現(xiàn)了義務(wù)教育“效率優(yōu)先”的思想。

2.“撤并為主”的實(shí)施方式

“布局調(diào)整”應(yīng)該是一個(gè)有著豐富內(nèi)涵的政策表達(dá)，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整主要針對(duì)的是現(xiàn)實(shí)中“不合理”的學(xué)校布局，形式上有撤銷學(xué)校、合并學(xué)校、新建學(xué)校、改建學(xué)校等，而這一切都要考慮受教育者的空間分布和教育需求來(lái)重新設(shè)置教育資源，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻演繹為單一的撤并行為。在追求效益原則的指引下，各地開始了大規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校撤并行動(dòng)。在“分級(jí)負(fù)責(zé)”的教育管理體制下，在1994年實(shí)行分稅制后，地方稅收大幅度減少，教育經(jīng)費(fèi)支出更加捉襟見肘，進(jìn)一步激發(fā)了地方政府撤并農(nóng)村學(xué)校的熱情和動(dòng)力。

近幾年來(lái)，隨著國(guó)家二孩政策的出臺(tái)，農(nóng)村學(xué)齡兒童逐步增多，農(nóng)村學(xué)校減少的步伐逐步放緩，但是趨勢(shì)卻沒(méi)有改變，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)學(xué)校數(shù)量逐年增多。江蘇省教育廳提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年全省有各類小學(xué)4498所，2015年減少至4068所，五年整體減少430所。從城鄉(xiāng)分布來(lái)看，2010年，全省鄉(xiāng)村地區(qū)小學(xué)共2547所，2015年1123所，5年共減少1424所，而城市學(xué)校由825所增至1345所，縣鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)校由1122所增至1600所，農(nóng)村學(xué)校減少的數(shù)量占原總數(shù)量的55.91%，一半以上的農(nóng)村學(xué)校在五年內(nèi)消亡了。總體上學(xué)校布局調(diào)整從前期的急劇撤并到后期的漸趨穩(wěn)定，而漸趨穩(wěn)定的表象中，城市、縣鎮(zhèn)小學(xué)的增加起到很大作用，排除這種因素，目前鄉(xiāng)村小學(xué)減少幅度仍然很大，只是較前期有所緩和。

3.“政府主導(dǎo)”的決策意志

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是由政府主導(dǎo)、強(qiáng)力推進(jìn)的一項(xiàng)工作，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的舉措。從社會(huì)發(fā)展來(lái)看，是大勢(shì)所趨。從實(shí)際效果來(lái)看，也取得了一定的成績(jī)。學(xué)校的建設(shè)與管理、師資的配置、教學(xué)設(shè)施設(shè)備等都得到較大的改善，但也不可避地存在一些問(wèn)題。

不少地方政府和教育主管部門工作簡(jiǎn)單化，特別是政策推行之初存在硬性規(guī)定撤并學(xué)校數(shù)量的要求。許多地方撤并學(xué)校過(guò)于注重效益，制定學(xué)校撤并規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定期限，規(guī)定撤并學(xué)校數(shù)量，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量減少過(guò)快，沒(méi)有充分考慮到義務(wù)教育就近入學(xué)政策的初衷。在實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整的過(guò)程中，操作方式過(guò)于簡(jiǎn)單，實(shí)施程序不規(guī)范，沒(méi)有考慮廣大農(nóng)民的利益和教育訴求。不征詢專家論證意見，不進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，沒(méi)有前景發(fā)展預(yù)測(cè)，缺乏程序合法化審查，采取行政手段，強(qiáng)行實(shí)施，導(dǎo)致廣大農(nóng)民對(duì)撤并學(xué)校的行為不滿意。人為地制造一些農(nóng)村學(xué)校消亡的外部條件，加速一些還有需求的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的萎縮。有些地方政府對(duì)那些地域偏遠(yuǎn)、學(xué)齡人口減少、條件設(shè)施簡(jiǎn)陋的村小和教學(xué)點(diǎn)采取了“不投入、不建設(shè)、不發(fā)展”的“三不政策”，加快了這些學(xué)校的消亡。

許多農(nóng)村學(xué)生家長(zhǎng)由于看不到學(xué)校的發(fā)展希望，被迫到縣城、到離家比較遠(yuǎn)的學(xué)校上學(xué)。鄉(xiāng)村學(xué)校被動(dòng)的“自然”減員反過(guò)來(lái)又成為政府撤并學(xué)校的理由和借口，更加速了這些學(xué)校的“自然”消亡。

二、效率優(yōu)先價(jià)值選擇產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)困境

1.農(nóng)村學(xué)校空殼化與城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象突出

農(nóng)村學(xué)校布局中“小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，中學(xué)向縣城集中”的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校大量減少。農(nóng)村學(xué)校減少的同時(shí)也導(dǎo)致了大量農(nóng)村教育資源的流失，使原本就不豐富的農(nóng)村教育資源更加貧瘠，甚至導(dǎo)致了農(nóng)村文化的荒漠化。保存下來(lái)的學(xué)校在校生數(shù)量也很有限，農(nóng)村學(xué)校的空殼化現(xiàn)象日益突出，這又進(jìn)一步加快了農(nóng)村學(xué)校撤并的步伐，使農(nóng)村教育陷入惡性循環(huán)的怪圈。

一方面是農(nóng)村大量教育資源荒廢、閑置，甚至流失;一方面是城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生人多擁擠，不得不一擴(kuò)再擴(kuò)，逐步形成“巨型學(xué)校”。隨著二孩政策的實(shí)施，農(nóng)民生活條件的改善，讓子女接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望更加強(qiáng)烈，這一切更加劇了城鄉(xiāng)教育的困局。

這一局面和國(guó)家倡導(dǎo)的義務(wù)教育均衡發(fā)展、保障社會(huì)基本公平的宗旨相背離，也在一定程度上違背了教育的基本規(guī)律。從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模效應(yīng)是呈倒U字型的，超出一定的規(guī)模，教育質(zhì)量會(huì)不升反降，教育成本則不降反升，“巨型學(xué)校”不應(yīng)該成為義務(wù)教育學(xué)校的主流[2]。

2.農(nóng)村學(xué)生上學(xué)成本不降反升

2006年新修訂的《義務(wù)教育法》開始了真正的免費(fèi)教育，而義務(wù)教育的免費(fèi)首先從農(nóng)村開始，其本意為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的不當(dāng)，反而使農(nóng)村孩子上學(xué)成本不降反升。首先是交通成本的增加。以前學(xué)校就在家門口，步行即可，現(xiàn)在農(nóng)村孩子上學(xué)的路程平均在3公里左右，而在一些地區(qū)，“在學(xué)校撤并之后，一些非寄宿制學(xué)校學(xué)生上學(xué)起早摸黑，部分學(xué)生上學(xué)來(lái)回甚至要走3個(gè)小時(shí)”[3]。其次是生活成本的增加。很多學(xué)生不得不在學(xué)校就餐，據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在徐州農(nóng)村學(xué)校的餐飲標(biāo)準(zhǔn)一般為課間餐2～3元、午餐4～5元，學(xué)生每月大約需要支出80元，一年大約需要近千元。

三、義務(wù)教育學(xué)校調(diào)整的價(jià)值取向轉(zhuǎn)向公平

2006年后，新修訂的《義務(wù)教育法》突出了義務(wù)教育的公平本質(zhì)，保障公民接受教育的機(jī)會(huì)均等，積極推動(dòng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展。義務(wù)教育的價(jià)值取向由過(guò)去的重視“效率”轉(zhuǎn)向更加關(guān)注“公平”。

1.教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)

教育在今天已經(jīng)從社會(huì)的邊緣逐步進(jìn)入社會(huì)的中心，對(duì)每個(gè)人的發(fā)展影響越來(lái)越大。接受不接受教育，接受何種程度、何種類型的教育，已經(jīng)在很大程度上決定了一個(gè)人的未來(lái)。教育成層理論也告訴我們，教育在塑造社會(huì)不同階層方面的影響越來(lái)越顯著[4]。

教育還與個(gè)人的收入息息相關(guān)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米德研究發(fā)現(xiàn)，隨著知本社會(huì)的到來(lái)，一個(gè)人所接受的教育程度在很大程度上決定其獲得收入的多少。在世界范圍內(nèi)，具有較高教育程度、較高讀寫能力的人通常容易獲得薪酬較優(yōu)厚的工作，在我國(guó)也是高學(xué)歷者的收入明顯高于低學(xué)歷者。

2.公平是義務(wù)教育的本質(zhì)要求

公平作為一種社會(huì)理想和原則，主要包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平等諸多層面。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看，要在教育領(lǐng)域全部實(shí)現(xiàn)公平還很不現(xiàn)實(shí)。但是，至少應(yīng)該在義務(wù)教育領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)最基本的公平。

教育層面的“效率”與經(jīng)濟(jì)方面的“效率”具有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檫@是兩種完全不同屬性的社會(huì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以獲得物質(zhì)的盈利、增值為目的，而教育則是以培養(yǎng)心智健康的人為追求。一個(gè)農(nóng)村孩子因?yàn)榻邮芰送暾母哔|(zhì)量義務(wù)教育而樹立了生活的信心，一個(gè)特殊兒童因?yàn)榻邮芰丝祻?fù)訓(xùn)練而擁有了生活自立的能力，這是任何枯燥的數(shù)字都無(wú)法衡量的。任何時(shí)候都不能用有形的、外顯的、近期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量無(wú)形的、內(nèi)在的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的教育效果[5]。

為了發(fā)展“公平而有質(zhì)量的教育”，國(guó)家相繼出臺(tái)了很多政策文件，糾正農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中的過(guò)激行為，保障義務(wù)教育的公平與公正。2006年，教育部出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)上學(xué)遠(yuǎn)問(wèn)題有關(guān)事項(xiàng)的通知》，要求“條件不具備的地方暫不調(diào)整”。2010年出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀? 進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求“撤并學(xué)校必須充分聽取群眾意見”。2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，在制度層面上對(duì)后期的農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整進(jìn)行了全方位的指導(dǎo)。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊“短板”是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的重點(diǎn)。

四、公平視野下農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校調(diào)整的策略

2012年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，稱“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校大幅減少，導(dǎo)致部分學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)，交通安全隱患增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，并帶來(lái)農(nóng)村寄宿制學(xué)校不足、一些城鎮(zhèn)學(xué)校班額過(guò)大等問(wèn)題”，提出“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校”，“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”。結(jié)合當(dāng)前存在的問(wèn)題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面尋求農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校調(diào)整的策略。

1.堅(jiān)持因地制宜調(diào)整原則，落實(shí)“就近入學(xué)”政策

《義務(wù)教育法》明文規(guī)定，保障適齡兒童少年就近入學(xué)是政府的法定責(zé)任，是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整首先要保障學(xué)生就近上學(xué)的需要。“就近入學(xué)”的“就近”現(xiàn)在一般理解為服務(wù)半徑為2.5公里，最多不超過(guò)3公里。農(nóng)村小學(xué)學(xué)生原則上1至3年級(jí)應(yīng)在本村走讀就學(xué)，不寄宿，高年級(jí)以走讀為主;確有需要可寄宿的，初中學(xué)生可以根據(jù)實(shí)際選擇走讀或寄宿。原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)設(shè)置初中，人口相對(duì)集中的村莊要設(shè)置小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)，人口稀少、地處偏遠(yuǎn)、交通不便的地方應(yīng)保留或設(shè)置教學(xué)點(diǎn)。各地在調(diào)整學(xué)校布局時(shí)，要充分考慮不同年齡段學(xué)生的體力特征、道路條件、自然環(huán)境等因素，因地制宜，合理確定學(xué)校服務(wù)半徑，盡量縮短學(xué)生上下學(xué)路途時(shí)間。

由于國(guó)家在計(jì)劃生育政策上的調(diào)整，現(xiàn)在的學(xué)齡兒童明顯增多。以撤并為主的學(xué)校布局應(yīng)該調(diào)整思路，重建、新建一批農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該成為以后一段時(shí)期學(xué)校布局調(diào)整的主基調(diào)。

2.加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，改善教學(xué)點(diǎn)、寄宿制學(xué)校條件

加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，從目前的義務(wù)教育管理體制看，縣級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任，縣級(jí)政府要保障教育經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額的投入，配齊配足各科教師，要保障校舍安全和教學(xué)設(shè)施的完備，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”在扶持農(nóng)村薄弱學(xué)校中的作用。

加強(qiáng)農(nóng)村薄弱學(xué)校建設(shè)，主要是重點(diǎn)改善薄弱學(xué)校中教學(xué)點(diǎn)、寄宿學(xué)校條件。教學(xué)點(diǎn)是當(dāng)前學(xué)校教育的一種重要組織形式，是對(duì)當(dāng)前學(xué)校布局的有益補(bǔ)充。當(dāng)前農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)普遍存在經(jīng)費(fèi)短缺、教師整體素質(zhì)低、教師工資待遇低、辦學(xué)條件差等問(wèn)題，致使教學(xué)點(diǎn)學(xué)生不能公平地享有同等質(zhì)量的教育，拉大了城鄉(xiāng)教育之間的差距。

辦好寄宿制學(xué)校就是要保障所轄區(qū)域內(nèi)學(xué)校數(shù)量要與學(xué)齡人口數(shù)量相匹配，處理好提高教學(xué)質(zhì)量與方便學(xué)生入學(xué)的關(guān)系。改善寄宿制學(xué)校條件，首先，要辦好學(xué)校食堂，要關(guān)注食堂環(huán)境衛(wèi)生，注意食品安全;其次，提高學(xué)校住宿條件，落實(shí)好學(xué)校安全保衛(wèi)，加強(qiáng)宿舍安全管理。

另外要高度重視地處偏僻的教學(xué)點(diǎn)，將寄宿學(xué)校建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、教育現(xiàn)代化建設(shè)、校舍安全工程建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，改善教學(xué)點(diǎn)、寄宿制學(xué)校條件，促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，減少重建、改建中不必要的浪費(fèi);教學(xué)點(diǎn)、寄宿制學(xué)校能夠吸引學(xué)生就近入學(xué)，減少遠(yuǎn)距離上學(xué)的學(xué)生規(guī)模，降低學(xué)生上下學(xué)中的交通安全隱患。

農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的撤并一定要尊重農(nóng)村的實(shí)際情況，嚴(yán)格撤并程序，根據(jù)學(xué)生的人數(shù)、群眾的需求、辦學(xué)的條件來(lái)定。即使確實(shí)因?yàn)樵谛W(xué)生過(guò)少，師資匱乏，教育質(zhì)量難以保障，需要撤并這個(gè)學(xué)校，也要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，包括要進(jìn)行論證，聽取村民的意見，解決后續(xù)可能的問(wèn)題，等等。如果多數(shù)村民不同意，這樣的學(xué)校就不能撤并。

3.重視提高農(nóng)村教師待遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展

師資水平是決定城鄉(xiāng)教育是否能夠均衡發(fā)展的決定因素。沒(méi)有師資的均衡，就不會(huì)有義務(wù)教育的真正均衡。這也是當(dāng)前解決義務(wù)教育均衡發(fā)展的最大難題。

目前教師地位和待遇雖然有了較大改觀，但人們對(duì)教師職業(yè)的認(rèn)可度仍有待提高，特別在農(nóng)村，教師工資、醫(yī)療、住房等基本的生活保障沒(méi)有從根本上得到解決，工作條件、生活環(huán)境不盡如人意。教師職業(yè)準(zhǔn)入制度有待完善;教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系有待健全;教師保障機(jī)制有待加強(qiáng)。教師隊(duì)伍從整體上看還不能滿足國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展的要求，師資力量在農(nóng)村尤為薄弱，要?jiǎng)?chuàng)新引進(jìn)優(yōu)秀教師的機(jī)制，否則將嚴(yán)重影響和制約義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

要改變這種現(xiàn)狀，只有從建立健全各項(xiàng)制度和機(jī)制入手，疏通教師的進(jìn)口和出口等環(huán)節(jié)，建立靈活的用人機(jī)制，能進(jìn)能出，能上能下。加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，徹底改變農(nóng)村的落后局面，縮小城鄉(xiāng)差別，為教師的生存、生活提供良好的環(huán)境，并在農(nóng)村大力倡導(dǎo)尊師重教風(fēng)尚，切實(shí)讓農(nóng)村教師在政治上有地位、經(jīng)濟(jì)上更實(shí)惠，從根本上解決農(nóng)村師資薄弱的問(wèn)題。

4.調(diào)動(dòng)多方力量參與，建立多元化決策機(jī)制

學(xué)校布局調(diào)整是一個(gè)涉及各方利益重組的過(guò)程，多方利益集團(tuán)從各自的利益出發(fā)，都會(huì)對(duì)學(xué)校布局調(diào)整提出自己的訴求。其中，政府屬于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，村民屬于弱勢(shì)利益集團(tuán)，二者之間存在著政治、經(jīng)濟(jì)和教育方面利益的沖突。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求是促使地方政府推動(dòng)學(xué)校布局調(diào)整的源動(dòng)力。

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，效率目標(biāo)并不像經(jīng)濟(jì)學(xué)家所描述的那樣，代表著全社會(huì)的利益，而是代表著社會(huì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的利益。政府在布局調(diào)整過(guò)程中是效率目標(biāo)的堅(jiān)持者，也是這一目標(biāo)的最大獲益者。之所以在布局調(diào)整過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)效率對(duì)公平的傷害，就是因?yàn)樽鳛閺?qiáng)勢(shì)集團(tuán)的政府沒(méi)有為農(nóng)民的利益考慮。為此，就要充分調(diào)動(dòng)各方力量參與，建立起多元化的決策機(jī)制。

首先，要限制政府權(quán)力的濫用，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，樹立公共服務(wù)精神。政府的職能就是服務(wù)，維護(hù)公共利益是其服務(wù)目標(biāo)。政府在服務(wù)公眾的過(guò)程中既要“到位”，又不要“越位”。首要的就是必須解決縣級(jí)財(cái)政不足的問(wèn)題，當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村教育的財(cái)力支持嚴(yán)重不足，這就要求各級(jí)政府明確劃分各級(jí)政府的教育財(cái)政責(zé)任，制定向農(nóng)村教育傾斜的財(cái)政扶持政策，加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付制度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

其次，要解決農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中出現(xiàn)的問(wèn)題，最為重要和關(guān)鍵的就是建立農(nóng)民的利益訴求機(jī)制，改變?cè)趯W(xué)校撤并過(guò)程中農(nóng)民利益受到忽視、話語(yǔ)權(quán)被剝奪、利益當(dāng)事人不在場(chǎng)的狀況。發(fā)揮村委會(huì)的橋梁作用，應(yīng)注重農(nóng)村基層組織建設(shè)，將分散和缺乏有機(jī)聯(lián)系的農(nóng)民組織起來(lái)，構(gòu)建農(nóng)村基層組織，改變中國(guó)農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位低下的現(xiàn)狀。

實(shí)施農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的重要舉措，但是農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整一定要堅(jiān)持因地制宜的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行，不能一刀切。新時(shí)代特別要突出公平原則，充分認(rèn)識(shí)教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)教育一體化均衡發(fā)展，兌現(xiàn)“辦公平而有質(zhì)量的教育”的承諾。

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[5] 査嘯虎.教育成層論[M].合肥：安徽師范大學(xué)出版社，2012.

[作者：朱海濤（1969-），男，江蘇徐州人，徐州工程學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部助理研究員，碩士。]

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