山西農(nóng)村改革回顧與展望

李秀川

摘 要：回顧山西農(nóng)村改革的歷程，山西省委、省政府認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的決策部署，以深化農(nóng)村土地制度改革為基礎(chǔ)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，山西省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)生了歷史性變革。新時代深化農(nóng)村改革，要以習近平總書記關(guān)于農(nóng)村改革的重要論述為指導，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村土地制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，保障農(nóng)民土地權(quán)益，激活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)資源。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革;回顧;展望

文章編號：1004-7026（2019）12-0041-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F320.2? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 農(nóng)村改革穩(wěn)步推進

1978年，以土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志的農(nóng)村改革，拉開了中國改革開放的序幕。40年來，我國確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是黨在農(nóng)村政策的基石。山西省落實家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制大致可以分為3個階段：1978—1983年家庭承包經(jīng)營制度的確立階段;1984—2012年家庭承包經(jīng)營制度的發(fā)展階段;2012年黨的十八大以后家庭承包經(jīng)營制度的完善階段。

1.1? 家庭承包經(jīng)營制度的確立（1978—1983年）

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民自發(fā)訂立了“大包干”合同，創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，從此中國開始了農(nóng)村土地制度的又一次重大變革。黨的十一屆三中全會以后，山西與全國各地一樣，在農(nóng)村普遍推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，以及與之相配套的“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”分配制度。

1983年1月，中共中央印發(fā)了《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，要求“凡是群眾要求實行這種辦法的地方，都應(yīng)當積極支持”。在這一政策的指引與召喚下，山西省把承包推廣到更大范圍，同年7月底，全省實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的組織已占到生產(chǎn)隊總數(shù)的99.4%。至此，以“聯(lián)產(chǎn)承包、包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標志的家庭承包經(jīng)營體制基本確立。

1.2? 家庭承包經(jīng)營制度的發(fā)展（1984—2012年）

隨著家庭承包經(jīng)營制度的確立，在農(nóng)村土地制度上的政策導向主要是通過延長土地承包期，完善土地承包權(quán)能，將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)化、長期化、法律化、制度化。

一是以法律的形式將家庭承包經(jīng)營制度確立為我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度。為使這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度上升到法律的高度并長久不變，1999年修訂的《中華人民共和國憲法》、2002年8月頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，明確提出“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度”。

二是科學制定土地承包期，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。1984年1月1日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，土地承包期一般在15年以上，生產(chǎn)周期長和開發(fā)性的項目，如果樹、樹木、荒山、荒地，承包期還可再延長一些。山西省委、省政府按照中央的要求，明確規(guī)定土地承包期15年不變，給農(nóng)民吃了“定心丸”，保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展后勁。

1993年11月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》明確提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。1994年2月21日，根據(jù)中央政策精神，山西省政府出臺了《延長農(nóng)村土地承包期允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的實施辦法》，明確規(guī)定現(xiàn)有耕地承包期再延長30年不變，貧困山老區(qū)和邊遠山區(qū)延長50年不變，拍賣“四荒”（指荒山、荒坡、荒溝、荒灘）100年不變。耕地在新的承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”政策，今后不允許再因人口變化而采取行政手段頻繁調(diào)整土地，延長承包期過程原則上不打亂重分。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”，給億萬農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。

1.3? 家庭承包經(jīng)營制度的完善（2012年至今）

十八大以來，山西省堅持新發(fā)展理念，堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，推動“三農(nóng)”工作實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

一是全面開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作。2013年中央1號文件明確提出全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。山西省按照國家的部署，在試點的基礎(chǔ)上，2015年3月省政府辦公廳印發(fā)了《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，要求在全省全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作，明確提出了“兩年基本完成，三年掃尾完善”的目標。2017年底山西省確權(quán)登記工作基本完成，省委、省政府向黨中央國務(wù)院作了專題報告。2018年底，山西省確權(quán)登記頒證工作圓滿完成。山西省在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中，領(lǐng)導重視，組織有力，頂層設(shè)計科學，縣鄉(xiāng)落實到位，多次受到農(nóng)業(yè)部表揚。

二是穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要改革，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，對保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理具有重大意義。2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求在全國穩(wěn)步開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性。2017年10月18日，山西省委、省政府印發(fā)了《山西省推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案》，要求從2017年開始，在試點的基礎(chǔ)上，用3年左右時間全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，科學確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，進而有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，建立集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，力爭5年基本完成改革任務(wù)。通過改革，逐步構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。

三是積極引導承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，開展適度規(guī)模經(jīng)營。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初，政策是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的。直到1984年中央1號文件提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中;社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或者少包土地的，可以自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。2001年12月30日中共中央印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》，為貫徹落實中央精神，2002年8月21日中共山西省委印發(fā)的《關(guān)于進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系做好農(nóng)戶承包地使用流轉(zhuǎn)工作的意見》規(guī)定，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)必須按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策進行。農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是改變所有權(quán)，土地不得進行買賣，并按照“依法、自愿、有償”的原則進行流轉(zhuǎn)。

2008年12月、2010年4月、2015年3月，按照黨中央和國務(wù)院的要求，山西省委、省政府結(jié)合實際相繼出臺了多項相關(guān)政策，對土地流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營、健全縣鄉(xiāng)村3級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場等政策作出了詳細具體的規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)在一定程度上解決了由于家庭承包制帶來的土地細碎化問題，通過流轉(zhuǎn)的方式使土地實現(xiàn)適度集中，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，并帶來了很好的經(jīng)濟效益。

四是完善和落實農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。2013年黨的十八屆三中全會提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

2017年3月1日山西省委、省政府兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》，實行“三權(quán)分置”，這是新形勢下處理好農(nóng)民和土地關(guān)系、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大制度創(chuàng)新，對加快建設(shè)山西特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重大意義。

2? 改革成效

2.1? 農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作圓滿完成

農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作是深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)性工作，是山西省委、省政府要求必須保質(zhì)保量按時完成的一項硬任務(wù)，全省各地采取有力措施，對標一流，抓實抓細，積極穩(wěn)妥推進改革任務(wù)。2017年底全省確權(quán)登記工作基本完成，山西省委、省政府向黨中央國務(wù)院作了專題報告。2018年底山西省115個縣級農(nóng)村確權(quán)成果數(shù)據(jù)庫全部通過農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢，位居全國前列，確權(quán)登記頒證工作圓滿完成。2019年根據(jù)中央和山西省委、省政府安排部署，全面開展“回頭看”工作，確保將權(quán)證全部頒發(fā)到農(nóng)戶手中。通過農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)戶的權(quán)屬關(guān)系進一步明確，真正做到了面積準確、空間清楚、權(quán)屬明晰，承包農(nóng)戶真正吃了“定心丸”。此次確權(quán)登記頒證工作為二輪承包到期后農(nóng)村土地承包期再延長30年和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.2? 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得初步成效

2017年1月10日全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作電視電話會議之后，山西省委、省政府高度重視，各級各部門狠抓落實、扎實推進，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作全面鋪開、進展有序、取得了階段性成效。2017年中央及省級確定的14個試點縣已基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務(wù)。2018年6月份中央確定在陽泉、忻州2個整市，屯留縣、沁水縣、大寧縣、河津市4個縣（市）開展改革試點工作，2019年中央確定6市和8縣為2019年中央農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。目前，清產(chǎn)核資、成員身份確認等工作有序進行。

2.3? 土地流轉(zhuǎn)率持續(xù)穩(wěn)步上升，建立健全流轉(zhuǎn)交易市場

近5年來，山西省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積逐年增加，土地流轉(zhuǎn)率與城鎮(zhèn)化進程、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)機械化水平基本相適應(yīng)，土地流轉(zhuǎn)總體呈健康發(fā)展態(tài)勢。對新型經(jīng)營主體發(fā)展壯大，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入起到了重要的作用。截至2018年底，山西省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積預計可達到59萬hm2左右，占家庭承包耕地總面積的比重約為18%，土地流轉(zhuǎn)率持續(xù)穩(wěn)步上升，促進了土地資源的有效配置和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。通過建立健全省縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺。截至目前，山西省縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場基本全部建立，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)累計交易4萬件，金額達到3億元。

3? 深化農(nóng)村改革任重道遠

新時代深化農(nóng)村改革，要以習近平總書記關(guān)于農(nóng)村改革的重要論述為指導，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，完善農(nóng)村土地制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，保障農(nóng)民土地權(quán)益，激活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)資源。

一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。處理好各個權(quán)利主體與土地的關(guān)系，實質(zhì)是界定各個權(quán)利主體的權(quán)利邊界，明確所享有的權(quán)利范圍，以維護各方合法權(quán)益。通過建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，明確集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、使用者等主體之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

二是農(nóng)地權(quán)能完整化。權(quán)能是權(quán)利的內(nèi)容，也是實現(xiàn)權(quán)利的能力。讓農(nóng)民享有政策法律賦予的完整土地權(quán)能，是農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。落實銜接好保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變和二輪土地承包到期后再延長30年的政策。繼續(xù)深化相關(guān)農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出、經(jīng)營權(quán)抵押擔保等改革，進一步探索賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)能。

三是流轉(zhuǎn)交易市場化。土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)是促進土地資源優(yōu)化配置的必然要求。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，要在堅持集體所有、家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，促進其依法自愿有償流轉(zhuǎn)，讓土地在流動中實現(xiàn)其應(yīng)有價值，增加農(nóng)民和農(nóng)民集體的財產(chǎn)性收益。

四是產(chǎn)權(quán)保護平等化。建立健全以保護農(nóng)民權(quán)益為重點的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護制度，落實承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。同時，在依法維護集體和農(nóng)戶土地物權(quán)基礎(chǔ)上，平等保護多元化土地使用者的各項合法權(quán)利，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。

五是農(nóng)地管理法制化。加強改革與立法的銜接，按照國家有關(guān)法律規(guī)定，研究制訂《山西省實施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》，使改革在法律法規(guī)的框架內(nèi)進行。