多源流視閾下的教育政策議程分析

劉一琳

摘要：《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》對我國師范生公費(fèi)教育政策進(jìn)行了完善，標(biāo)志著我國師范生正式從“免費(fèi)教育”時(shí)代步入“公費(fèi)教育”時(shí)代。基于多源流理論分析框架，從問題、政策和政治三大源流，對我國師范生公費(fèi)教育政策進(jìn)行整體性分析發(fā)現(xiàn)：師范生免費(fèi)教育政策歷經(jīng)十年發(fā)展逐漸凸顯困境構(gòu)成問題源流;高校利益相關(guān)者和專家學(xué)者的積極參與構(gòu)成政策源流;吸引優(yōu)秀人才從教，培養(yǎng)“四有”好教師構(gòu)成政治源流。2018年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》和2018年2月教育部等五部委印發(fā)《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》催化政策之窗的開啟，在政府官員、咨詢顧問、政策研究者的助推下，實(shí)現(xiàn)三大源流的交匯，進(jìn)而推動(dòng)該辦法的出臺。

關(guān)鍵詞：多源流理論 公費(fèi)教育 師范生 教育政策 《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》

中圖分類號：G474? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）13-0138-03

從2007年至2017年，國家通過實(shí)施免費(fèi)師范生政策已累計(jì)招收學(xué)生10.1萬人，在校就讀3.1萬人，畢業(yè)履約7萬人，其中90%到中西部省份中小學(xué)任教[1]，對扶貧攻堅(jiān)和教育公平的實(shí)現(xiàn)都起到了不可忽視的作用。《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，既是對過去實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策的一種積極的肯定，又是審時(shí)度勢、適時(shí)修改的完善調(diào)整之舉。《辦法》將以前的“師范生免費(fèi)教育政策”調(diào)整為現(xiàn)在的“師范生公費(fèi)教育政策”，適應(yīng)新時(shí)代實(shí)施這一教育政策的新要求、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，標(biāo)志著師范生公費(fèi)教育制度的正式確立。本文以約翰·金登的多源流理論為政策分析工具，對“免費(fèi)教育”到“公費(fèi)教育”的轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行簡要探討，加以分析。

一、分析框架：多源流理論

1.多源流理論的內(nèi)涵

約翰·金登提出多源流理論批判和繼承有限理性模型、漸進(jìn)決策模型和垃圾桶模型三大經(jīng)典模型。在這一政策過程分析理論中，問題源流是指某一社會(huì)問題從開始形成、進(jìn)一步受到關(guān)注到最終引起重視的過程。政策源流是針對該問題提出建議、討論方案、重新設(shè)計(jì)政策并提上議事日程的過程。政治源流是由政府更迭、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、公民輿論及相關(guān)利益集團(tuán)等因素構(gòu)成。

社會(huì)問題林林總總，但并非每一個(gè)都能引起重視與討論。在層出不窮的問題中僅有某些特定的問題有幸引起決策者的注意，并且能夠進(jìn)入未來的政策議程之中，這是問題源流、政策源流和政治源流三大源流共同發(fā)揮作用的結(jié)果。三大源流互不相同且相互獨(dú)立，按照自己的動(dòng)態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展。在某些關(guān)鍵時(shí)刻三流匯合，政策之窗開啟，政策議程得以建立。其運(yùn)作過程為：三大源流內(nèi)發(fā)生變化導(dǎo)致政策之窗打開，政策企業(yè)家有效利用機(jī)會(huì)，三條源流實(shí)現(xiàn)交匯，最后政策發(fā)生變遷。

2.多源流理論的適切性

多源流理論自建立以來，廣泛應(yīng)用于國內(nèi)外眾多領(lǐng)域內(nèi)的政策分析。在我國，學(xué)者們的運(yùn)用多集中在戶籍制度、二胎政策、土地流轉(zhuǎn)等公共政策的演變過程上，關(guān)注收容遣送制度、群體性事件等社會(huì)焦點(diǎn)事件對相關(guān)公共政策議程的推動(dòng)作用，涉及社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等方面。這些研究表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”[2]，對中國的“現(xiàn)實(shí)政策的解釋性很強(qiáng)”[3]。在教育政策領(lǐng)域，利用該理論分析高考制度改革、民辦教育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等政策議題。但應(yīng)當(dāng)注意到，在國內(nèi)使用多源流理論時(shí)需要作出一定的調(diào)整。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究的調(diào)整主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是三種溪流之間有明顯的互動(dòng)與融合趨勢，而非彼此獨(dú)立運(yùn)作;二個(gè)是政治溪流應(yīng)該起著主導(dǎo)作用。[4]本文旨在探明《辦法》究竟如何進(jìn)入當(dāng)前決策者的視野并最終被納入政策議程，力圖還原政策變遷的內(nèi)在活動(dòng)過程，而多源流理論能較好地進(jìn)行解釋，是頗具適切性的政策分析工具。

二、問題源流

金登指出，問題往往通過政策效果的反饋、焦點(diǎn)事件引發(fā)關(guān)注、相關(guān)指標(biāo)發(fā)生變化顯現(xiàn)出來，下文從前兩個(gè)方面分析《辦法》出臺的問題源流。

1.政策反思反饋

首先，原來的免費(fèi)師范生履約任教的服務(wù)年限為十年以上，時(shí)間的長短一定會(huì)影響報(bào)考學(xué)生的選擇，對任何人來說十年時(shí)間都十分寶貴，簽約與否將會(huì)慎重考慮。導(dǎo)致政策達(dá)不到預(yù)期效果，有效性大打折扣。其次，政策調(diào)整為六年以上是對以往十年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，師范生任教六年正好可以完成六年小學(xué)或者中學(xué)階段的教學(xué)。六年的任教時(shí)間也足夠一個(gè)師范生從懵懂走向成熟，縮短四年的時(shí)間為政策營造更大的發(fā)展空間，進(jìn)一步煥發(fā)政策的生命力與持久力。最后，調(diào)查表明，免費(fèi)師范生政策存在內(nèi)在張力，影響預(yù)期效果的達(dá)成。免費(fèi)師范生對免除學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)、補(bǔ)助生活費(fèi)、落實(shí)教育崗位并保證有崗有編等支持性政策的滿意度較高;而對于畢業(yè)后必須從事中小學(xué)教育十年以上，要回生源地省份中小學(xué)任教等限制性政策的滿意度偏低。[5]任何一項(xiàng)政策都不能一蹴而就，從政策本身來看，經(jīng)過十年的發(fā)展，時(shí)代背景和政策環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生變化，也需要作出相應(yīng)的調(diào)整與完善。因此，為兼顧制度設(shè)計(jì)的當(dāng)前性和長期性，師范生公費(fèi)教育政策應(yīng)當(dāng)適時(shí)適度修改。

2.焦點(diǎn)事件

師范生免費(fèi)教育政策從2007年開始實(shí)施，經(jīng)過一段時(shí)期的發(fā)展，政策彈性不足的問題逐漸凸顯出來。服務(wù)年限較長、定向就業(yè)的限制對師范生報(bào)名的積極性產(chǎn)生一定程度的影響，也給各大師范院校政策實(shí)施帶來壓力，師范生違約問題逐漸出現(xiàn)并且亟待解決。針對違約問題，各地均出臺相應(yīng)的政策予以回應(yīng)。比如：2016年5月10日，海南省教育廳印發(fā)《海南省免費(fèi)師范畢業(yè)生履約管理辦法》，加強(qiáng)免費(fèi)師范畢業(yè)生的履約管理工作，對于特殊情況學(xué)生的跨省就業(yè)、終止協(xié)議的條件、違約處理的程序作出詳細(xì)規(guī)定。廣東省教育廳也公布《廣東省免費(fèi)師范畢業(yè)生履約管理辦法（試行）》，江西省教育廳則發(fā)布《關(guān)于發(fā)布違約免費(fèi)師范生名單的公告》，陜西省教育廳出臺《陜西省部屬師范大學(xué)免費(fèi)師范畢業(yè)生履約管理辦法》，河南省、新疆維吾爾自治區(qū)出臺類似管理辦法。但是，努力減少并解決免費(fèi)師范生的違約問題不能僅靠各地的規(guī)定緩解壓力，而是需要《辦法》對其提出統(tǒng)一要求并加以規(guī)范，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，明確各級行政部門和教育部門的權(quán)利，明確師范生的履約義務(wù)和違約處理辦法，從而保障公費(fèi)師范生政策的順利實(shí)行。

三、政策源流

政策源流是指政策共同體針對以上存在的問題提出的解決方案。《辦法》出臺所涉及的政策共同體主要包括政府教育部門、專家學(xué)者、公費(fèi)師范生等利益相關(guān)者，經(jīng)過他們的集體參與推動(dòng)政策議題順利進(jìn)入決策者視野當(dāng)中。

1.政府部門

我國的師范生免費(fèi)教育政策自實(shí)行以來，在教育事業(yè)的發(fā)展、教師隊(duì)伍的建設(shè)、教育公平的實(shí)現(xiàn)方面發(fā)揮不可忽視的作用，吸引一批又一批優(yōu)秀的高校學(xué)子加入。之所以稱為免費(fèi)師范生是因?yàn)槊獬龑W(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，補(bǔ)貼生活費(fèi)。但“免費(fèi)”一詞給人的感覺是師范生選擇簽約報(bào)名是因?yàn)榧彝l件較差，不能體現(xiàn)出師范生的奉獻(xiàn)精神和社會(huì)責(zé)任感，降低了教師的職業(yè)尊嚴(yán)。而修改為“公費(fèi)”二字可以更加準(zhǔn)確地體現(xiàn)出教師這一職業(yè)的公共性，增強(qiáng)師范生的榮譽(yù)感，也是在全社會(huì)范圍內(nèi)弘揚(yáng)尊師重教的理念，體現(xiàn)出國家對師范生從簡單的經(jīng)濟(jì)援助發(fā)展到價(jià)值肯定。

2.專家學(xué)者

隨著免費(fèi)師范生政策的執(zhí)行，大量學(xué)者對政策實(shí)施狀況作出詳細(xì)探討和分析。王乃一和何穎指出，免費(fèi)師范生對于退出培養(yǎng)機(jī)制的滿意度一般，對涉及違約、跨省就業(yè)的政策滿意度偏低。[6]姚云認(rèn)為，免費(fèi)師范生立志教師職業(yè)志向逐漸減弱，對學(xué)校教學(xué)措施的滿意度下降，對義務(wù)履行的認(rèn)同度逐漸降低，政策執(zhí)行出現(xiàn)低期望。[7]此外，還有學(xué)者圍繞免費(fèi)師范生的職業(yè)認(rèn)同、就業(yè)滿意度、違約退出機(jī)制等方面展開討論，這些學(xué)術(shù)研究都給師范生政策從“免費(fèi)”到“公費(fèi)”的轉(zhuǎn)變帶來影響。

3.師范生利益群體

免費(fèi)師范生簽訂履約協(xié)議之后，必須在相應(yīng)的地區(qū)任教，服務(wù)期限十年以上。本科畢業(yè)之后的十年工作階段，基本上可以確定個(gè)人一生的職業(yè)道路和發(fā)展方向，是個(gè)人發(fā)展的“黃金期”。從學(xué)生角度來說，四年的學(xué)費(fèi)換免費(fèi)師范生十年的自由，會(huì)對他們的個(gè)人發(fā)展造成阻礙和束縛。[8]國家及時(shí)出臺新的《辦法》，縮短服務(wù)年限，使公費(fèi)師范生提前四年結(jié)束定向服務(wù)，也能提早作出其他選擇，在時(shí)間設(shè)置上更加合理，體現(xiàn)出對師范生這一最直接利益群體權(quán)益的保障和未來發(fā)展的尊重。

四、政治源流

政治源流是促使政策問題上升為議程的政治事件和活動(dòng)，在我國則表現(xiàn)為國民情緒（社會(huì)輿論）、中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和國家的教育方針三點(diǎn)。

1.國民情緒

國民情緒是某一國家大規(guī)模人群具有共識性的價(jià)值判斷和行為動(dòng)機(jī)，這一內(nèi)隱性的心理行為通常表現(xiàn)為日常的觀點(diǎn)表達(dá)和實(shí)際的利益訴求行動(dòng)上。[9]我國師范教育事業(yè)的發(fā)展一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，引發(fā)的各種討論和聲音層出不窮。一方面，公費(fèi)教育的招生錄取方法、人才培養(yǎng)機(jī)制、就業(yè)履約條件等環(huán)節(jié)的政策設(shè)計(jì)直接影響師范生的報(bào)考意愿，如何才能吸引更多的優(yōu)秀畢業(yè)生投身教育事業(yè)，提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，是《辦法》改革的重心。另一方面，每年熱議的擇校問題，與其說是擇校問題，不如說是擇師問題。廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的希望和需求，歸根到底是對優(yōu)質(zhì)師資的期望和要求。每年的師范生人數(shù)眾多，吸引他們投身農(nóng)村教育、基礎(chǔ)教育，可以使廣大農(nóng)村地區(qū)的師資力量得到有力改善，縮小城鄉(xiāng)教育差距。因此，無論是各大師范院校本身、社會(huì)還是學(xué)生個(gè)人，都十分關(guān)注政策的改革和變化，都期待通過政策的完善發(fā)展?jié)M足其特定的利益需求。

2.執(zhí)政理念

黨的十九大報(bào)告明確指出，要“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，倡導(dǎo)全社會(huì)尊師重教”。做好師范生公費(fèi)教育工作，是新的歷史時(shí)期黨和國家交給教育部各直屬師范大學(xué)的一項(xiàng)神圣而又重要的“作業(yè)”，是處于新時(shí)代的一項(xiàng)政治任務(wù)。《辦法》的出臺貫徹新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持教育為人民服務(wù)，是落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》和《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》文件精神的重要舉措之一，不僅落實(shí)廣大人民群眾對教育公平的期待和向往，也回應(yīng)社會(huì)各界對提升教師隊(duì)伍素質(zhì)的要求。

3.教育方針

師范院校源源不斷地培養(yǎng)出大批人才，為我國基層教育事業(yè)輸送優(yōu)質(zhì)的新生力量。之前的免費(fèi)教育沒有辦法體現(xiàn)出師范生奉獻(xiàn)社會(huì)、服務(wù)一線的擔(dān)當(dāng)和形象，公費(fèi)教育政策的理念增強(qiáng)了教育部各直屬師范大學(xué)在培養(yǎng)教師過程中的公共意識，把公民教育落實(shí)到人才培養(yǎng)的具體方案之中。公費(fèi)師范生的具體行動(dòng)是積極響應(yīng)國家號召、承擔(dān)公民責(zé)任的重要表現(xiàn)。發(fā)揮師范生公益形象的再造功能，不僅是一種簡單的扶貧措施，更有利于提升教師職業(yè)價(jià)值的社會(huì)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)價(jià)值整合的政策效應(yīng)。

五、三流匯合與政策之窗開啟

要想實(shí)現(xiàn)問題、政策、政治三流匯合離不開政策企業(yè)家們的推動(dòng)和影響。金登所提出的政策企業(yè)家是指那些在政策變遷過程中，愿意主動(dòng)投入自己所擁有的資源包括時(shí)間、金錢、精力、聲譽(yù)等，從而在未來政策中獲得自己所偏好的政策。我國的政策變遷中也存在這樣的力量影響“政策之窗”的開啟。在新的《辦法》出臺的過程中，涉及的全國人大代表、全國政協(xié)委員、高校專家和教授，以及各大媒體的新聞工作者都或多或少地發(fā)揮政策企業(yè)家的作用。他們通過自己角色的雙重性或者多重性，在不同的場合和機(jī)會(huì)表達(dá)自己的價(jià)值偏好，對政策制訂施加影響。在政策之窗打開之時(shí)，政策企業(yè)家對政策的修改和制訂發(fā)表自己的意見與建議，通過各種各樣的手段宣傳政策觀點(diǎn)，提升自身的社會(huì)影響力和公眾關(guān)注度。在今天，微信、微博等新媒體平臺飛速發(fā)展，在一定程度上集合社會(huì)力量，表達(dá)人民群眾的需求和想法，并且對政策的發(fā)展建言獻(xiàn)策。因此，社交媒體成為政策議程設(shè)置中的關(guān)鍵變量。[10]這樣一來，免費(fèi)師范生的教育政策問題引發(fā)社會(huì)上更多的關(guān)注和更大范圍的討論，由此為國家教育部門帶來壓力，促使政府及時(shí)提上議事日程，早日作出回應(yīng)。因此，在上述不同類型的政策企業(yè)家的持續(xù)行動(dòng)、共同努力下，助推《辦法》的快速出臺，通過修改公費(fèi)師范生的履約任教年限，進(jìn)一步明確管理政策，完善政策保障力度，最終實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)教育”向“公費(fèi)教育”的跨越。

六、結(jié)語

《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育實(shí)施辦法》的出臺受到黨和國家執(zhí)政理念和教育方針的顯著影響，在公費(fèi)師范生的履約任教年限、激勵(lì)管理措施、待遇條件保障等方面有了新的規(guī)定和要求，更符合國家教育事業(yè)發(fā)展的方向，維護(hù)廣大師范生群體的切身利益。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意，隱藏的問題為我們開辟了更為廣闊的政策空間。例如，如何使公費(fèi)師范生政策在地方不打折扣地落實(shí)落地？不愿意、不適合教學(xué)工作的公費(fèi)師范生能否進(jìn)行淘汰、提前結(jié)束任教？怎樣評估和追蹤公費(fèi)師范生的教學(xué)質(zhì)量，有無監(jiān)督機(jī)制等問題都需要我們繼續(xù)思考。任何政策都需要放眼未來，如何吸引更多優(yōu)秀學(xué)子的青睞，使師范生愿意加入并且終身從教仍然需要政策的不斷完善和探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐冬青.“公費(fèi)制”推動(dòng)師范生培養(yǎng)的政策升級[N].中國教育報(bào)，2018-08-15：2.

[2]黃俊輝，徐自強(qiáng).《校車安全條例（草案）》的政策議程分析——基于多源流模型的視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012，9（3）：19-31+123.

[3]李建華，謝敏.金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，15（5）：36-39.

[4]范逢春，姜曉萍.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析：構(gòu)成、耦合及建議[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：17-25.

[5]趙宏玉，張曉輝.教育政策對免費(fèi)師范生從教動(dòng)機(jī)、職業(yè)認(rèn)同的影響[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）：51-59.

[6]王乃一，何穎.免費(fèi)師范生就業(yè)滿意度調(diào)查及其思考——以華東師范大學(xué)為例[J].教師教育研究，2014，26（2）：65-71+49.

[7]姚云，馬龍，李小紅.師范生免費(fèi)政策實(shí)施效果的研究——基于首屆免費(fèi)師范生的入學(xué)與畢業(yè)調(diào)查[J].教師教育研究，2012，24（2）：63-68.

[8]史航，于忠海.免費(fèi)師范生政策之兩難：“大”公平與“小”自由[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2015，17（4）：74-78.

[9]張建.多源流模型框架下的異地高考政策議程再分析[J].教育學(xué)報(bào)，2014，10（3）：69-78.

[10]況廣收，胡寧生.社交媒體時(shí)代的政策議程設(shè)置——基于多源流理論的分析[J].南京社會(huì)科學(xué)，2017（10）：74-80.

責(zé)任編輯：張蕊