PPP模式下工程項(xiàng)目融資金融風(fēng)險(xiǎn)成因分析及對(duì)策探討

張若初

摘要：在目前政府工程項(xiàng)目中，PPP模式得到了廣泛的應(yīng)用。PPP模式不但可以降低政府的資金壓力，在引入了社會(huì)資金之后，實(shí)現(xiàn)了政府、投資方、施工方多方共贏的局面。由于PPP模式的工程項(xiàng)目普遍存在工程周期長(zhǎng)、投資額度大、不確定因素多等特點(diǎn)，導(dǎo)致PPP模式下工程項(xiàng)目融資存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。如果不能有效降低融資風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式下工程項(xiàng)目融資會(huì)受到較大影響。本文分析了PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的成因，重點(diǎn)探討應(yīng)對(duì)策略，保證PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。

關(guān)鍵詞：PPP模式;工程項(xiàng)目;融資風(fēng)險(xiǎn);成因及對(duì)策

一、前言

從目前PPP模式下工程項(xiàng)目的融資來看，由于受到多種因素的影響，PPP模式下工程項(xiàng)目融資機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，如何有效管控融資風(fēng)險(xiǎn)，成了PPP模式下工程項(xiàng)目能否有效開展的關(guān)鍵。基于對(duì)PPP模式工程項(xiàng)目的了解，以及對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，要想做到融資風(fēng)險(xiǎn)的合理把控，就需要對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行深入了解，做到根據(jù)融資風(fēng)險(xiǎn)的成因制定有針對(duì)性的預(yù)防措施，保證PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效地把控，提高PPP模式工程項(xiàng)目的融資有效性，推動(dòng)PPP模式有效運(yùn)行。

二、PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)成因分析

1.政治環(huán)境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP是Public—Private—Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。這種模式在目前政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用得較多。這種融資模式的優(yōu)勢(shì)在于引入了社會(huì)資本，降低了政府的資金支出，減少了政府的負(fù)擔(dān)。但是由于政府體制因素和社會(huì)資本的資金安全性及利潤(rùn)分配比例等問題，對(duì)政府的誠(chéng)信度要求較高。如果項(xiàng)目所在地的政府公信力出現(xiàn)問題，或者區(qū)域政治存在不穩(wěn)定性，都會(huì)給工程項(xiàng)目的融資帶來意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。所以，政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式下工程項(xiàng)目融資的最主要風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式在推進(jìn)過程中，政府和社會(huì)資本都需要按照約定比例出資，任何一方違約都會(huì)給整個(gè)融資帶來風(fēng)險(xiǎn)。受到市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，無(wú)論是政府還是社會(huì)資本在實(shí)際出資過程中，都會(huì)因?yàn)樽陨碓虍a(chǎn)生資金無(wú)法及時(shí)到付的問題，這種隱患對(duì)整個(gè)融資影響很大。此外，工程項(xiàng)目所在區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境也對(duì)項(xiàng)目融資有著直接的影響。目前國(guó)內(nèi)各個(gè)城市進(jìn)行的園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，在項(xiàng)目融資過程中，對(duì)地方政府的出資能力和參與投資的企業(yè)出資能力就有較高的要求。如果項(xiàng)目所在地的整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂觀，或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)存在明顯的不足，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融資出現(xiàn)問題。所以，做好項(xiàng)目所在地綜合經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別至關(guān)重要。

3.工程技術(shù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下的工程項(xiàng)目多數(shù)都屬于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)就屬于這種類型。PPP模式雖然為工程項(xiàng)目提供了融資模式的支撐，但是在具體的工程建設(shè)中，對(duì)項(xiàng)目所在地的地質(zhì)條件、自然環(huán)境、施工難度、施工技術(shù)成熟度等都有明確的要求。如果現(xiàn)有的工程技術(shù)不能完美的解決施工中存在的技術(shù)難題，那么工程在實(shí)施過程中就容易出現(xiàn)問題，對(duì)整個(gè)工程的推進(jìn)以及項(xiàng)目的后續(xù)融資都會(huì)產(chǎn)生非常不利的影響。所以，工程技術(shù)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是不可忽視的。如何做好工程項(xiàng)目的前期論證，是降低工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。因此，我們應(yīng)對(duì)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)有較為深刻的認(rèn)識(shí)。

4.經(jīng)營(yíng)管理產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

從PPP模式來看，政府與社會(huì)資本的合作不但找到了雙方合作的平衡點(diǎn)，同時(shí)也形成了一種新的工程建設(shè)模式，對(duì)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展起到了積極作用。但是從PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)來看，經(jīng)營(yíng)管理至關(guān)重要。在管理細(xì)節(jié)方面，稍有不慎就會(huì)出現(xiàn)違規(guī)甚至資金腐敗。新的10號(hào)文發(fā)布之后，對(duì)PPP項(xiàng)目做出了更加細(xì)致的要求，主要側(cè)重點(diǎn)在三個(gè)方面：首先，肯定了PPP模式的必要性和正確性。其次，明確了符合條件的PPP項(xiàng)目中政府支出義務(wù)不屬于政府隱性債務(wù)，并強(qiáng)化了政府誠(chéng)信履約的義務(wù)。避免政府和民間資本在項(xiàng)目中扯皮。再次，鼓勵(lì)外資和民營(yíng)企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目，同時(shí)也鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資。所有10號(hào)文的規(guī)定，都是在提前規(guī)范PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理行為，避免因經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

5.不可抗力因素產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目從前期設(shè)計(jì)、融資到實(shí)際施工，外界影響因素較多，不可抗力因素的影響不可忽視。其中不可抗力包括自然現(xiàn)象（如地震、海嘯等）和某些社會(huì)現(xiàn)象（如戰(zhàn)爭(zhēng)等）。不可抗力是獨(dú)立于人的行為之外，并且不受當(dāng)事人的意志所支配的現(xiàn)象，它在各國(guó)法律中都是免責(zé)事由。因?yàn)椴豢煽沽Φ奶厥庑裕坏㏄PP項(xiàng)目受到不可抗力因素的影響，工程項(xiàng)目的損失會(huì)很大，止損成本會(huì)很高，成本損失部分沒有辦法獲得賠償。這是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)虧損的主要原因。雖然不可抗力出現(xiàn)的概率較低，但是一旦出現(xiàn)，所造成的損失是巨大的。

三、PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

1.利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

基于對(duì)PPP工程的了解，在PPP模式下工程項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)管控至關(guān)重要。要想保證風(fēng)險(xiǎn)得到合理的控制，就要根據(jù)PPP模式的規(guī)則，將政府和社會(huì)資本作為參與主體。按照政府和社會(huì)資本的出資比例，制定出詳細(xì)的合作方案。該方案不僅僅包括出資比例的約定，同時(shí)也包括風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)比例。簡(jiǎn)而言之，PPP模式是政府與社會(huì)資本共同參與的項(xiàng)目，二者應(yīng)達(dá)成共識(shí)。在資金注入方面按照約定比例進(jìn)行，在利益分配方面按照約定比例分配，在風(fēng)險(xiǎn)損失方面也要按照約定比例承擔(dān)。只有制定了詳細(xì)的約定之后，才能保證PPP工程項(xiàng)目的主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)得到有效的履行。所以，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，應(yīng)成為PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的主要策略。

2.預(yù)備風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金

考慮到PPP項(xiàng)目的施工周期長(zhǎng)、投資收益慢、施工隱性風(fēng)險(xiǎn)高等問題，在融資風(fēng)險(xiǎn)控制過程中，必須預(yù)留一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。主要是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來的損失。同時(shí)，積累起來的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金也能夠抵御意外情況帶來的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地保證PPP項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。避免因意外因素的影響給整個(gè)PPP項(xiàng)目帶來不可扭轉(zhuǎn)的損害，同時(shí)也避免意外風(fēng)險(xiǎn)造成PPP項(xiàng)目延期甚至下馬。所以預(yù)備風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金必須按照PPP項(xiàng)目的整體規(guī)模進(jìn)行按比例預(yù)留，可以按照項(xiàng)目整體投資的10%預(yù)估。該項(xiàng)預(yù)備風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金包含在項(xiàng)目建設(shè)資金中，如果未發(fā)生突發(fā)事件，則該項(xiàng)資金用于工程建設(shè)資金。

3.增加施工的專業(yè)性，減少技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目目前主要以城市基礎(chǔ)設(shè)施為主，近幾年產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立也成了PPP項(xiàng)目的主流，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了良好的助推作用。雖然城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)難度可控，但是在某些特殊的路段或施工場(chǎng)地，施工難度隨之增加。基于這一認(rèn)識(shí)，我們應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目施工之前，做好相關(guān)信息的搜集和施工調(diào)研工作，保證施工的可行性達(dá)到要求，同時(shí)，還要增加施工的專業(yè)性，減少施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地提高施工質(zhì)量，滿足施工要求。

4.建立完善的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

PPP項(xiàng)目在融資過程中，遇到的風(fēng)險(xiǎn)是可以提前預(yù)估的。由于PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)種類較為固定，風(fēng)險(xiǎn)種類不會(huì)發(fā)生較大的變化。在具體的項(xiàng)目融資中，就要按照每一種風(fēng)險(xiǎn)類別制定具體的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目融資能夠有效識(shí)別存在的風(fēng)險(xiǎn)，并做到提前預(yù)警和預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面入手：首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的種類和細(xì)節(jié)進(jìn)行梳理，弄清楚有哪些風(fēng)險(xiǎn)需要防控。其次，要根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際，按照風(fēng)險(xiǎn)類別制定具體的預(yù)警方法，提早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素。再次，要將所有的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合考慮，將風(fēng)險(xiǎn)之間存在的聯(lián)系進(jìn)行梳理，做到掌握風(fēng)險(xiǎn)類別，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施進(jìn)行整合，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警觸發(fā)機(jī)制。

5.合理預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本，制定止損措施

PPP項(xiàng)目的特殊性決定了這種模式在實(shí)施過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)造成的損失需要提前進(jìn)行估計(jì)。每一種風(fēng)險(xiǎn)背后都對(duì)應(yīng)著一定的風(fēng)險(xiǎn)成本，那么在具體的風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，就要根據(jù)每一種風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及可能發(fā)生的損失合理預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本，并按照風(fēng)險(xiǎn)的類別制定止損措施，從根本上保證風(fēng)險(xiǎn)造成的損失能夠在可控范圍之內(nèi)，解決風(fēng)險(xiǎn)防控問題。

結(jié)論

通過本文的分析可知，在PPP模式下的工程項(xiàng)目融資過程中，受到多種因素的影響，融資過程存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的健康運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生了非常不利的影響。為了保證PPP項(xiàng)目融資能夠正常進(jìn)行，并提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果，我們應(yīng)從利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、預(yù)備風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、增加施工的專業(yè)性，減少技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建立完善的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以及合理預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本，制定止損措施等方面入手，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP模式下工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的合理管控。

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