通過目標(biāo)管理與績效評價構(gòu)建財政項(xiàng)目支出的競爭與分工協(xié)作

梅富春

財政項(xiàng)目支出是政府行政單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出以外，財政預(yù)算專項(xiàng)安排的支出。其執(zhí)行實(shí)施的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。同時，政府項(xiàng)目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品或服務(wù)，較少能參與市場競爭，所以其產(chǎn)出成本不能通過市場價格的信號自行調(diào)校。那么該產(chǎn)出的界定，使用怎樣的評價準(zhǔn)則和操作規(guī)則能夠促進(jìn)競爭，降低成本？即如何在有限的資源分配下，既達(dá)成項(xiàng)目的實(shí)施效果，又保證項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性和效率性是政府項(xiàng)目支出工作的核心所在。這也是財政項(xiàng)目支出目標(biāo)管理與支出績效評價的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。

政府項(xiàng)目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品與服務(wù)。它的特征是具有非競爭性與非排他性，該產(chǎn)出因所有權(quán)與使用權(quán)非私有而不能通過市場價格作為信號指引和判斷標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與需求的信息是否對稱。亦不能通過市場價格作為競爭準(zhǔn)則來調(diào)整生產(chǎn)要素的投入與退出，改善流程，提升服務(wù)和技能，實(shí)現(xiàn)成本的優(yōu)化。

既然競爭在公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)出終端因缺少市價的引導(dǎo)難以形成，那么是否能在該產(chǎn)出的供應(yīng)前端和中端自我構(gòu)建？讓財政項(xiàng)目支出供應(yīng)環(huán)節(jié)在新的競爭規(guī)則下促進(jìn)分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，縮減信息費(fèi)用，優(yōu)化成本。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)環(huán)節(jié)不構(gòu)建競爭的操作規(guī)則有計劃任務(wù)和目標(biāo)考核。計劃任務(wù)的優(yōu)勢是對生產(chǎn)的投入、產(chǎn)出的分配有事先的統(tǒng)籌與規(guī)劃，目標(biāo)明確;缺點(diǎn)是實(shí)施過程中所有權(quán)、執(zhí)行權(quán)、收益權(quán)分離或不一致，無法充分調(diào)動人的積極性，且信息反饋的通道過長，信息費(fèi)用過大而無法有效及時的調(diào)整生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)。計劃任務(wù)準(zhǔn)則的使用更多是在前期規(guī)劃和統(tǒng)籌指導(dǎo)上面，如世界各國制定的城市發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合國的碳排放計劃、美國針對次貸危機(jī)推出的經(jīng)濟(jì)刺激計劃等。目標(biāo)考核是通過項(xiàng)目達(dá)成度檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)成果。它的優(yōu)勢是使執(zhí)行部門所扮演的角色明確，并與崗位責(zé)任制相結(jié)合，有效的將個人績效和整體績效相結(jié)合，較好的調(diào)動工作人員的積極性，促進(jìn)了管理能力的提升。缺點(diǎn)是重結(jié)果，輕過程。以結(jié)果為導(dǎo)向的，缺少在執(zhí)行過程中對事實(shí)局限和目標(biāo)可行性的反饋和方案調(diào)整，目標(biāo)分解方式單一，責(zé)任與激勵落實(shí)難到位，事后監(jiān)督成本高。2017年度是中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥資金全面開展績效評價的第一年，考評地方單位項(xiàng)目91項(xiàng)，考評結(jié)果其較全面的反映了以往財政項(xiàng)目支出在目標(biāo)考核管理下存在的問題：執(zhí)行項(xiàng)目目標(biāo)考核不達(dá)標(biāo)的有31項(xiàng);預(yù)算未全部執(zhí)行的有18項(xiàng);無實(shí)施方案或方案不完善的有9項(xiàng);資金使用不合規(guī)有7項(xiàng);未單獨(dú)建賬4項(xiàng);原始單據(jù)不完整、預(yù)算未執(zhí)行各有3項(xiàng);項(xiàng)目執(zhí)行過程不合規(guī)1項(xiàng)。事實(shí)證明：上述兩項(xiàng)操作規(guī)則因目標(biāo)結(jié)果固定，而實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果缺乏有效的評估和調(diào)整手段，對實(shí)施效果與成本控制的各項(xiàng)環(huán)節(jié)缺乏激勵，構(gòu)建競爭是較困難和不充分的。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)環(huán)節(jié)構(gòu)建競爭，需要從兩個維度入手。第一個維度是在方向明確下的目標(biāo)競爭，即對項(xiàng)目實(shí)施的績效目標(biāo)實(shí)行動態(tài)的管理。項(xiàng)目的實(shí)施部門在方向明確，項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)，以項(xiàng)目實(shí)施績效的質(zhì)與量論英雄，而不僅限于完成下達(dá)的基本目標(biāo)。項(xiàng)目考核和評價部門可以用對比考核加激勵的方式鼓勵項(xiàng)目實(shí)施單位提高目標(biāo)達(dá)成的質(zhì)量與效用。省市縣各同級部門的GDP考核與評比即是績效目標(biāo)動態(tài)管理構(gòu)建競爭的最好體現(xiàn)。第二個維度是在基本目標(biāo)達(dá)成下的成本效益評價。同一個項(xiàng)目任務(wù)，不同的單位部門實(shí)施起來有不同的分工形式和結(jié)構(gòu)成本，同一個單位部門在不同的期間實(shí)施起來也有不同的成本和效率。成本效益評價可以引導(dǎo)各單位對項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中的分工與協(xié)同的效率、經(jīng)費(fèi)使用的效益進(jìn)行對比反思、借鑒和自我改善。

兩個維度也可看作是從業(yè)務(wù)和財務(wù)兩條主線來實(shí)施政府項(xiàng)目支出的績效考核和評價。分割實(shí)施環(huán)節(jié)對項(xiàng)目目標(biāo)、方案設(shè)定、實(shí)施進(jìn)度、進(jìn)度實(shí)效、項(xiàng)目完成的整體績效做出實(shí)時管理和有效評價。分割期間對資金的下達(dá)、資金使用情況、資金使用成本效益做出準(zhǔn)確的審評。在全面考評與激勵的競爭之下，財政項(xiàng)目支出的實(shí)施主體可根據(jù)實(shí)際情況和局限變化，設(shè)定和調(diào)整方案，提高項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的質(zhì)量;財政項(xiàng)目支出的管理主體和評價主體可根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度分析和資金使用分析，在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)增加分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，優(yōu)化流程和工序，不斷提高項(xiàng)目的成本效益。

財政項(xiàng)目支出即公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)的實(shí)施環(huán)節(jié)，是人、財、物等多項(xiàng)生產(chǎn)要素的組合共建。是分工、專業(yè)生產(chǎn)、協(xié)同與分配等多種組織形式下的合約結(jié)構(gòu)。倘若無法構(gòu)建競爭，則自發(fā)的要素結(jié)構(gòu)改善和成本優(yōu)化難以形成，取而代之的是被動的接受與完成任務(wù)。兩者相比較，競爭下的自發(fā)調(diào)節(jié)不僅能節(jié)省大量的訊息費(fèi)用，減少信息對稱的滯后性，還節(jié)約實(shí)施過程的質(zhì)量監(jiān)督耗費(fèi)。因此通過項(xiàng)目支出目標(biāo)管理與支出績效評價構(gòu)建供應(yīng)環(huán)節(jié)的競爭體系，是提高財政項(xiàng)目支出工作效率效能的科學(xué)方法和重要手段。（作者單位：海口市人民醫(yī)院）