上海孤殘兒童福利養護現狀、問題及對策研究

趙世英

對孤殘兒童的救助、保護是兒童福利體系的重要組成部分，也是基本公共服務均等化的重點保障內容之一。

一、上海孤殘兒童集中供養養護制度的發展及現狀

從上海集中供養孤殘兒童養護制度發展歷程看，已從單一的市級福利機構集中供養，逐漸拓展為政府供養、國內外收養、家庭寄養、機構寄養等多種方式結合的福利體系，并正在向具有普惠型的社會福利安排發展。

養護對象。18歲以下的人員主要由上海市兒童福利院（兒福院）收住和管理，18歲以上的人員主要由上海市第二社會福利院（二福院）收住和管理。

養護模式。總體上仍是“以機構集中養護為主，家庭寄養和社會收養為輔”。0-18歲人員主要由市兒福院集中監護養育，直至他們成年;對無法回歸社會的人員主要由上海市第二社會福利院終身供養。

養護設施。目前上海市級層面基本形成了較為完善的集中供養孤兒、棄兒（含疑似）以及成年失智失能的人員的福利機構體系，組成孤殘人員養護的完整鏈條。具體機構包括上海市兒童臨時看護中心、上海市兒童福利院和上海市第二社會福利院。

二、上海孤殘兒童集中養護體系的優勢與不足

目前上海市已經形成較為成熟的市、區量及分工體系：市域內棄嬰、棄兒養護責任由市級福利機構承擔，具有戶籍的社會散居孤兒養護責任由戶籍所在地的區縣政府負責。其優點具體表現在：市級層面機構集中供養孤殘人員具有養護能力更加專業、養護條件和質量較為優越、養護體系較為完善、供養程序較為清晰。各區縣養護對象主要是社會散居孤兒，更加貼近社區、貼近家庭，更有利于深入關注這類兒童的切身利益。

但與此同時，這一體系也面臨著一系列的問題和挑戰：一是短期床位緊缺的矛盾凸顯。據不完全統計，目前上海全市需集中養護的孤殘兒童（孤殘人員）總量超過2000人，但市級福利機構的總床位只有1320張。若考慮不同年齡人員需分開養護等實際因素，床位缺口還會更大。二是護理人員依然不足。目前上述三家福利機構一線的護理員有310名左右，護理員和孤殘人員的比例在1：8左右，與發達國家1：3的比例相比仍然較低。

三、孤殘兒童集中供養養護體系發展趨勢

（一）養護政策發展趨勢

一是由補缺型向普惠型發展的趨勢，二是按不同兒童群體進行分類保障的趨勢，三是孤兒和困境兒童保障模式多元化的趨勢，四是保障的內容和力度不斷拓展和加強的趨勢。

（二）孤殘兒童群體發展趨勢

一是新增量總體趨于減少。二是新增人員殘疾情況更趨嚴重。三是長期養護的需求進一步加強。

（三）養護模式發展趨勢

一是機構養育向多功能轉型發展。二是家庭寄養向規范化、科學化發展。三是集各類養育模式優點的新融合養育模式不斷發展。

四、國內外政府供養孤殘人員經驗借鑒

（一）英國

英國接受養護的對象不僅是孤兒，大多數是來自變故的家庭，還有一些是受虐待的兒童和反社會行為的兒童。養護模式主要為家庭寄養和機構集中寄養，約有70%的兒童是家庭寄養。

此外，英國的兒童養護體系的一大特點是政府主導，由英國政府制定法律、法規，資金絕大多數來自國庫。還有一些小規模的志愿者組織機構，地方政府以向其購買服務的方式發揮政府職責。

（二）日本

日本對孤殘兒童社會養護模式可以分為機構養護和家庭寄養兩種類型，主要有三種形式：乳兒院、兒童福利院和家庭寄養。乳兒院主要是收養2歲以內的孤兒、棄嬰;兒童福利院主要收養除乳兒以外的孤兒或受到虐待的兒童;而近年兒童養護總體上開始由福利院養育轉為家庭養育。

與歐美福利模式相比，日本始終推行多元化供給主體的模式，對兒童的社會福利由國家和地方政府（地方公共團體）、同時也包括企業、民間社會團體等共同來完成。

（三）北京

目前北京共有16所兒童福利機構，養育床位近1800張。其中，市屬機構3所（市兒福院、市二福院和SOS兒童村），區屬機構13所。除東城、西城和海淀3個區外，每個區建有一所兒童福利院或兒童福利部。

在職能定位和分工上，市兒童福利院負責集中養育來自東城、西城和海淀區域內撿拾的0-6歲的學齡前孤兒棄嬰和不具有接受教育能力的14周歲以下孤兒;市第二兒童福利院接受市兒福院轉院過來的，具有接受教育能力和條件的學齡期孤兒;北京SOS兒童村采用家庭式撫養模式養育部分孤兒和來自低保困難家庭兒童;其他13個區屬兒童福利院（兒童部）負責承擔本行政區域內撿拾的孤兒棄嬰養育職責。

到2020年，北京市兒童養育床位總數將達到5255張，形成以市屬機構為引領、區機構為支點的兒童福利設施服務網絡。市級機構服務對象逐步擴展至重殘、精神障礙的困境兒童。

五、上海孤殘兒童福利養護發展對策建議

（一）加大兒童福利機構建設力度

床位建設仍是重中之重。國務院《關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號，以下簡稱“54號文”）明確安置孤兒的四種渠道為親屬撫養、機構養育、家庭寄養和依法收養。相對于機構養育，其他三種模式均擁有家庭氛圍和家庭關愛，因此通常被認為是安置孤兒的優選模式。但事實并不盡如人意。據民政部統計，我國社會收養兒童數近年來不僅沒有增長，反呈不斷下降態勢。

同時，隨著2014年《家庭寄養管理辦法》對寄養條件要求的提高，導致滿足要求的寄養家庭更加難以尋找。此外，由于多數被遺棄的孤殘兒童具有各種各樣的身體或智力缺陷，可以實現家庭寄養或者社會收養的比例更低。在其他養育模式缺位的情況下，通過增加兒童福利機構的床位建設來確保政府的兜底作用就顯得更加重要。

從本市孤殘兒童養育現狀和未來發展趨勢看，由于孤殘兒童的特點，多數需要終身養護，而隨著養護條件和養護水平的不斷提高，成年孤殘人員的壽命也在不斷延長，養護數量將不斷增加，現有的機構床位不能滿足未來的養護需求。加大兒童福利機構建設力度具有重要的現實意義。

（二）明確市區兩級政府職責分工

鑒于孤殘兒童養護專業性強、投入大、養護隊伍要求高的特點，從實際情況看，當前上海市級機構集中養護的方式具有不可替代的優點，如果賦予區縣政府同樣的職責，必然出現的問題就是由于區縣政府缺乏相關經驗和技術，且這種經驗的積累無法通過簡單的人員引進和硬件建設快速形成，勢必造成對孤殘兒童養護工作和養護質量的下降，對孤殘兒童的成長是不利的。

為切實保障孤殘兒童的利益，建議本市孤殘兒童的供養仍由市級福利機構供養為宜，有利于進一步發揮市級機構的優勢，減少波動。區級層面仍主要養護社會散居孤兒，以充分發揮其更加貼近社區、貼近家庭的特點和優勢。

（三）重視孤殘兒童的多元化需求

隨著經濟社會的不斷發展，兒童福利設施的建設標準和功能需求也不斷提高。從傳統的“養、治、教”照護內容，轉而更加關注孤殘兒童的功能康復、社會認知、情感滿足、心理健康等多方面需求。“54號文”進一步明確孤兒福利保障體系應包括基本生活保障、醫療康復保障、教育保障、成年后就業、住房保障和服務等各方面的內容。在福利機構建設中，應大力完善醫療康復、特殊教育、技能培訓、監督評估等方面的功能，細化和完善針對性撫育、教育內而，推動孤殘兒童養護水平的不斷提升。

（四）充分發揮市級兒童福利設施的專業指導功能

從當前來說，市兒福院需要進一步發揮其專業能力，加強與區縣兒童福利機構的指導和合作，以大力提升區縣兒童福利機構的建設和運營水平。從長遠的角度來說，兒童福利還應該進一步惠及社會困境兒童（孤兒、流動和留守兒童、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童、服刑人員子女）乃至社會所有兒童。

（五）加強對困境兒童的關注

上海的困境兒童總量不多，但仍需高度重視。鑒于上海實際情況，由區縣主要負責承擔對困境兒童的主要救助和保障職責，更具合理性和可操作性。在不影響孤殘兒童權益的前提下，市級機構也可適當考慮向困境兒童服務的延伸。（作者單位：上海投資咨詢公司）