網絡化協同：以農村社會化服務體系為核的美國農業經營體制探析

摘要 美國高效的農業經營體制主要歸功于發達的農村社會化服務體系。由教育—科研—推廣子系統、農工商綜合體供給子系統、訂單式服務供給子系統、農民合作經濟組織供給子系統和合作農業信貸子系統緊密聯結而構建的網絡系統，現實了政府、市場與社會多元主體的網絡化協同，驅動著美國農業經營體制高效運轉。

關鍵詞 網絡化;協同;農村社會化服務體系

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）15-0251-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.15.070

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract The efficient agricultural management system in the United States is mainly attributed to the developed rural socialized service system.A network system constructed by the educationscientificpromotion subsystem， the agriculturalindustrial complex supply subsystem， the orderbased service supply subsystem， the farmer cooperative economic organization supply subsystem and the cooperative agricultural credit subsystem， promote the networked synergy between the government， the market and the multisubjects of the society， and ultimately drive the efficient operation of the US agricultural management system.

Key words Networking;Collaboration;Rural socialized service system

基金項目 國家社科基金一般項目“精準扶貧視閾下我國農業社會化服務體系重構研究”（16BJY116）。

作者簡介 毛鋮（1986—），男，湖北隨州人，特約研究員，博士，從事縣域治理與“三農”問題研究。

收稿日期 2019-02-27

美國是世界頭號農業強國。在我國農業經營體制亟待突破，農村社會化服務體系亟待重構的今天，美國的農業經營體制與農村社會化服務體系有哪些值得深入探討，進而可能借鑒于我國實踐的經驗，是學術理論界與基層實踐者們十分關切的重要課題。

1 以農村社會化服務體系為核

沒有健全、發達的農村社會化服務體系，就沒有美國農業、農村的現代化。美國以不到全球3‰的農業勞動力，出產了全世界絕大部分的農產品。其黃豆、柑橘等農產品占據國際市場份額超過一半以上，肉制品、乳制品及谷物類農產品也占有1/3乃至更多的國際市場份額[1]。美國高度發達的農業很大程度上要歸功于其高度健全和發達的農村社會化服務體系。農村社會化服務體系不僅保障了美國的農業科學技術水平，推動了農業的專業化分工，提高了生產效率，確立了以市場為導向的農業再生產機制，同時也加強了農業在美國國民經濟中的基礎地位。據統計，以農村社會化服務體系為主體的產業群占美國國內生產總值的1/6以上，其所占農村產業增加值的比值早在1988年就已經占到89%以上[2]。今天的美國，純農業勞動力約占總人口的2%，而農村社會化服務體系從業人員約占總人口的15%[3]。

美國是最早重視和發展農村社會化服務體系的國家之一。早在1860年，美國的農村社會化服務體系就已經伴隨著農業的商品化轉型進入萌發時期。20世紀40年代中期以后，美國把握住二戰時機，快速恢復國民經濟，推動了農業的再繁榮。伴隨著農業生產商品化水平的大幅提高，美國的農村社會化服務進入快速發展時期，到80年代末期已趨于完善和成熟，最終形成了具有美國特色，健全、發達的農村社會化服務體系。如圖1所示。

美國的農村社會化服務體系以農民的需求為中心，以市場機制為導向，形成了以教育—科研—推廣子系統為基礎，以農工商綜合體供給子系統和訂單式服務供給子系統為主導，以農民合作經濟組織供給子系統和合作農業信貸子系統為輔助的網絡化協同供給系統。

首先是政府和以農學院系統為代表的社會主體所主導的農業教育—科研—推廣子系統。農業教育系統、農業科研系統與農業推廣系統共同構成了美國農村社會化服務體系的農業教育—科研—推廣子系統，政府與農學院系統是這一子系統的主導力量，而二者中，后者無疑占據著更加主導的地位。19世紀60年代初，美國各州開始興辦贈地學院（即農學院），大力發展農業教育，由農學院所構成的農業教育系統即是今天的美國農業教育系統。美國的農業科研系統主要由聯邦農業科研系統和州農業試驗站系統組成。19世紀80年代末，美國最終依托聯邦農業部下設各局構建起了聯邦農業科研系統;依托各州贈地學院（農學院）構建起了州農業試驗站系統。聯邦農業科研系統與州農業試驗站系統之間并沒有直接的隸屬，而是平等的合作關系。現今，美國60%的農業科研由州農業試驗站系統完成，其余40%則分別由聯邦農業科研系統和私營企業等市場主體承擔。美國的農業推廣系統是由聯邦農業推廣系統、州農業推廣系統、縣農業推廣系統以及私營企業等市場主體自發構建的農業推廣系統組成的綜合系統。聯邦農業推廣系統與各州、縣農業推廣系統之間沒有直接的隸屬關系，而是平等的協作關系，其中州、縣農業推廣系統處于核心地位，承擔著主要的農業推廣職責。州農業推廣系統隸屬于各州農學院系統，具體事務由學院校外農業推廣站負責，而縣農業推廣系統則是州農業推廣站派出機構。

其次是以經營各類涉農服務業務的私營企業為代表的市場主體所主導的農工商綜合體供給子系統和訂單式服務供給子系統。市場化的供給機制是美國農村服務體系的核心，而以經營各類涉農服務業務的私營企業為代表的市場主體成為美國農村社會化服務體系的主導力量。美國的涉農私營企業圍繞著農業生產的各個環節，形成了一個龐大的產業集群，經營的范圍伸展到任何一個有利可圖的農業生產與農業服務角落。早在1969年，美國就擁有專門從事噴灑農藥、瓜果采摘、收割、耕地等為農服務的企業近3 000家，從業人員近18萬人。到1987年，相關企業增長到7.6萬家，從業人員增長到1 820萬人[4]。所謂農工商綜合體系統與通常所說的“公司+農場”模式相類似，是將農業生產與農業產前、產中和產后服務合為一體，從而構成一個帶有企業性質的綜合實體;而所謂訂單式服務供給系統與通常所說的“公司+農戶”模式相類似，是專門從事農業服務的私人企業通過與農民、農場主簽訂合同的方式，按照雙方的權利義務約定，提供農民、農場主所需要的各項服務[5]。農工商綜合體供給子系統與訂單式服務供給子系統之間并非是相互隔離、獨立運行的兩個系統，有著互相協同的關系。農工商綜合體供給系統往往需要借助于訂單式服務供給系統來實現復合、交叉的聯合與深度合作，因而在由市場主體主導的農業服務體系子系統中，訂單式服務供給子系統發揮著主導作用，占據超過75%的比值;農工商綜合體供給子系統則主要發揮輔助作用。

第三是由農民、農場主組建的農民合作經濟組織所主導的農民合作經濟組織供給子系統和由政府、農民合作經濟組織所主導的合作農業信貸子系統。農民合作經濟組織供給子系統，顧名思義，由農民合作經濟組織來承擔農業服務供給。美國的農民合作經濟組織主要有4種類型：生產型合作社、銷售型合作社、購買供應型合作社和服務型合作社，而服務型合作社占據著絕對的比例。農民合作經濟組織供給子系統通常針對具體的服務需求而成立專門的服務型合作社或者其他類型合作社，諸如灌溉合作社、火災保險合作社、農村住房合作社、農村健康合作社、講價合作社等。農民合作經濟組織供給子系統主要面向內部社員，提供專門的農業服務，這種服務具有較強的內向性。盡管合作農業信貸子系統的供給主體包括農民合作經濟組織，但合作農業信貸子系統并不屬于農民合作經濟組織供給子系統，而是獨立的子系統。政府和農民合作經濟組織共同構成這一系統的供給主體，其中政府發揮著主導作用。合作農業信貸子系統主要為農民和農場主社員提供各種信貸服務。其資金來源基本依靠聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行、生產信貸協會和合作社銀行四大信貸系統，而四大信貸系統的建立皆依賴于聯邦政府的財政資金貸款支持。合作農業信貸子系統的基本運行，首先由農民合作經濟組織依據相關規定，在各州各縣設立的各信貸體系分支機構獲得期限長短不同、金額大小各異的貸款，而后再向本社社員提供信貸服務。合作農業信貸子系統在美國的農業信貸服務中發揮著重要作用。2009年，美國合作農業信貸系統的信貸量占全國農業信貸總量的比值超過40%（商業銀行信貸的比值也僅為40%左右），且呈大幅增長趨勢[6]。

2 網絡化協同的體系運行關系結構

美國農村社會化服務體系的各子系統主要依靠自組織演化機制來敏銳應對和快速適應外部環境的變化。子系統之間的相互對接與交融則主要通過市場機制的自發牽引和政府的有效政策引導、行政推動來實現。政府、市場與社會主體構成了農村社會化服務體系的多元供給主體，其中政府以及以農學院綜合體為代表的社會主體為基礎;以經營各類涉農服務業務的私營企業為代表的市場主體為主導;而由農民、農場主所組建的農民合作經濟組織則為輔助。政府、市場與社會主體之間并非獨立存在而各自發揮作用，也非領導與被領導的主從關系，而是地位平等、既有合作，又有監督與競爭的市場關系。

政府一方面積極參與農村社會化服務供給，扶持和推動農村社會化服務體系的建構。通過制定各種法律法規以及提供有針對性的政策與財政支持扶持各州建立農學院系統以及農業科研和推廣系統，從而構建起農業教育—科研—推廣子系統;通過各項優惠政策來引導私營企業參與農業服務供給，推動農工商綜合體供給子系統和訂單式服務供給子系統的構建。與此同時，通過政策、財政扶持以及財政資金貸款支持，來促進農民合作經濟組織的發展，從而推動農民合作經濟組織供給子系統和合作農業信貸子系統的構建。另一方面，通過有效的行政手段，來規范和調控市場行為，從而充分發揮協調與監督的作用，營造良好的市場環境，例如頒布各項市場行為法規，打擊各種不法市場行為，制定各項市場交易標準等。在參與、扶持與推動的過程中，政府始終承擔著服務、監督與協調的間接角色，而不是直接干預市場或者直接參與市場競爭。

以經營各類涉農服務業務的私營企業為代表的市場主體，作為美國農村社會化服務體系的主導力量，在為農民、農場主提供健全的農業社會化服務的同時，有效地發揮著農民、農場主與市場的連接紐帶作用;以農學院系統為代表的社會主體在為農民、農場主提供健全的農業社會化服務的同時，有效地發揮著農民、農場主與政府的連接紐帶作用;作為農民、農場主自組織的農民合作經濟組織在為農民提供服務的同時，有效承接來自政府與市場主體提供的各項服務，與此同時還承擔著與政府、市場主體開展博弈，從而維護社員利益的使命。最終政府、市場與社會主體形成了美國農村社會化服務體系中基礎—主導—輔助的多元協同主體關系結構。如圖2所示。

3 政府與農民合作經濟組織作用的雙重凸顯

美國農村社會化服務體系堅持以市場機制為導向，各子系統的內部運行主要依靠具有敏銳應對和快速適應的自組織演化機制，各子系統的外部運行，系統間的對接與交融則主要依靠市場機制的自發牽引。在多元供給主體關系結構中，市場主體占據著主導性的供給主體地位，而作為供給主體之一的政府既非大包大攬的服務供給主體，也非直接進行市場強制干預的“強權管理者”，處在基礎性地位上。但政府所發揮的重要作用始終不可忽視。在農村社會化服務體系中，政府到底應當扮演著什么角色，處于什么樣的地位，而在角色和地位背后，政府又到底應當發揮著什么樣的作用;農民的組織化過程與實現，到底是應當賦予農民充分的自主權，讓農民自我組織、自我實現，還是應當充分發揮政府的客觀推動作用，而政府的作用到底是引導與扶持還是控制與管理，是當前學術理論界與改革實踐界爭議頗大的焦點之一。

美國是世界頭號資本主義強國，在其高度發達與現代化的農業背后是高度市場化與社會化的農村社會化服務體系。在美國的農村社會化服務體系中，市場化的供給機制是核心，市場主體是服務供給的主導力量。而市場化的機制與以私營企業為代表的市場主體之所以能夠成為美國農村社會化服務體系的核心與主導力量，突出的原因在于美國農業生產的高度資本化、規模化、機械化以及對市場化、社會化農村服務體系的強烈需求。美國地廣人稀，農業生產以家庭農場制為主，既是農民，更是地主、資本家的農場主構成了美國農民的核心主體。擁有廣袤土地的農場主難以依靠自身的力量完成規模化的農業生產，只能依賴于建立在社會化分工基礎上的資本化與機械化;規模化的農業生產在不可避免的“羊吃人圈地運動”中，使土地、資本連同其他農業生產要素逐漸向更少、更強大的農場主、資本家集中，這在很大程度上自行解決了市場主體應對分散化、“原子化”農民的高交易成本問題，為市場主體的經營性行為提供了盈利保障。而農民以及農場主為有效參與和應對市場競爭而依托農民合作經濟組織實現的組織化，在維護自身利益的同時，進一步降低了市場交易成本，增強了對農村社會化服務體系的需求。在需求與利益的雙重刺激下，市場主體參與并主導的農村社會化服務體系的形成與介入成為了帶有必然性的可能。

然而，即便是美國如此高度市場化、社會化的農村社會化服務體系，政府既是服務供給的基礎性主體，更是在體系的健全與完善過程中發揮著不容忽視的作用。在建立與發展的初期尚且不論，即使是高度發達與完善的今天，美國政府所發揮的作用也仍然在很大程度上左右著美國農村社會化服務體系的正常運轉與健康發展。而在美國農村社會化服務體系中發展著重要，且地位越來越凸顯的農民合作經濟組織的發展與壯大，很大程度上也依賴于政府的強力扶持與多元化保障。但必須肯定的是，美國政府在其農村社會化服務體系中的角色和作用既非大包大攬的服務供給主體，也非直接進行市場強制干預的“強權管理者”，而是突出其基礎性主體的角色和服務、監督與協調的重要作用。對于我國而言，人多地少的基本國情以及農業生產較低的資本化、規模化與機械化，導致“三農”的市場化、社會化以及農村社會化服務的供給都將面臨較高的交易成本。有限的盈利空間很難吸引市場主體主動參入農村社會化服務體系，更難以促成以市場機制為核心，市場主體為主導的農村社會化服務體系的構建;而不以盈利為目的，但自身發展有限的社會主體依靠自身的力量也難以有效承擔起農村社會化服務的重任。因而，政府在我國的農村社會化服務體系中的角色和作用就顯得更加突出。而以往以政府為主導的農村公共服務體系的式微，充分說明政府應當發揮服務、監督與協同的保障作用，而非本末倒置，去大包大攬、強制干預。

美國政府在其農村社會化服務體系中的突出作用首先表現在健全的法律法規保障上。“立法先行”是美國農村社會化服務體系值得我們吸取和借鑒的首條經驗。無論是農村社會化服務體系中的教育—科研—推廣子系統還是農工商綜合體供給子系統、訂單式服務供給子系統，或是農民合作經濟組織供給子系統、合作農業信貸子系統的構建都有明文的法律法規依據，其最初的推行也皆是從立法開始，而美國社會化農村服務體系不斷發展、健全的過程，也即是有關農村社會化服務體系的各項立法不斷健全和完善的過程。僅以與教育—科研—推廣子系統相關的法律法規為例。1862年頒布的《贈地學院法》（即《莫里爾法》）《成立美國農業部法》和1912年頒布的《農業推廣法》（即《斯密—利弗法》）奠定了教育—科研—推廣子系統的立法基礎，而后美國又相繼于1925、1933、1935、1946、1972、1990年出臺《進一步資助農業試驗站法》《農業調整法》《班克黑德—瓊斯法》《研究和銷售法》《農村開發法》《食品、農業、資源保護和貿易法》等一系列相關法律法規，從而建立起完善、健全的法律法規體系，推動了教育—科研—推廣子系統的快速發展[4]。

其次，持續不斷增長的財政扶持。美國農業的高度現代化，極富國際市場競爭力的農產品價格優勢很大程度上要歸功于對農業的高額財政補助。2012年，我國的農業財政支出為11 903億元，占公共財政支出的9.4%[7]，而2005年美國的農業財政支出為900億美元，占美國農業GDP的40%左右。2008—2012年，美國對農業財政補貼資金達到2 900億美元，每個農場主基本都能獲得5.0萬—5.5萬美元的農業財政補助金[8]。1996年，美國用于農業教育—科研—推廣的經費約60億美元[9]，而經費主要來源為聯邦政府、州政府和縣政府的財政撥款，其中州政府占比最高，約50%左右[10]，聯邦政府與縣政府分別占比20%～25%。美國農民合作經濟組織的發展很大程度上也依靠于政府的財政扶持。2004年，我國用于農民合作經濟組織的財政扶持資金為7 000萬元，2012增長至8.5億元，而美國1933年的相關財政投入就已經高達1.33億美元。2004年以來，美國每年用于農民合作經濟組織的直接補貼、合作農業信貸支持以及農業保險保費補貼的財政投入資金都超過1 000億美元[11]。

第三，“項目化”的系統性扶持。通常情況下，美國各級政府并不直接參與農村社會化服務供給，即使是參與度最高的教育——科研——推廣子系統也是如此，而高額的財政補助和各種優惠政策也并非是完全依靠政府“條塊”系統來分散實施。各級政府基于政策引導、財政投入和行政推動所發揮的引導、扶持與協調作用主要是通過“項目化”運作方式來實現，表現為各種系統性極強的“扶持計劃”，如農村建房計劃、家政和家庭生活計劃、農村電力計劃、農村教育計劃、計算機計劃、稅務管理和房地產規劃計劃、食品與營養教育計劃、青年服務計劃以及各種農業研究與推廣計劃等等。聯邦政府、州政府以及縣政府會根據農村服務的發展需求、規劃目標，制定各項“扶持計劃”，并將各種優惠政策、財政獎補資金打包進“扶持計劃”，然后委托農學院系統，或者面向包括以經營各類涉農服務業務的私營企業、農民經濟合作組織和具有較大規模與實力的農場主在內的市場與社會主體公開發包，進而監督和協調各供給主體如約完成農村社會化服務體系的各項服務供給。“項目化”的系統性扶持既提高了市場與社會主體的參與積極性，保障多元協同主體關系結構的穩定;也有利于實現農村社會化服務體系的系統性、整體性供給效應。同時，更加突出和高效地發揮了政府的引導、扶持與協調作用。

第四，有效的市場監管與協調。為有效監督市場和社會主體行為，有效協調市場主體、社會主體與農民、農場主的市場交易關系，美國政府專門制定了一攬子市場交易標準，并于19世紀80年代中期開始，將各種市場交易標準立法化。今天的美國，無論是種子、農藥、動植物檢疫、肉蛋制品檢查，還是進出口的農產品品質、等級、規格、標準等等都有著嚴格規范的標準和明確的法律法規。美國聯邦農業部設有專門的主管機構，并在全國建立了一支龐大的監督、檢查員隊伍，專門負責市場的監督與協調工作。為有效地規范市場行為，美國還先后頒布了以明確市場行為規則，維護農民、農場主利益，打擊各種非法行為為主要內容的一攬子市場行為法，通過高額罰款及其他嚴格處罰來嚴懲各種非法市場行為。

農民合作經濟組織的作用也在不斷凸顯。美國的農業生產以家庭農場制為主，農村社會化服務體系突出以市場機制為核心，注重發揮市場主體在服務供給中的主導作用。政府與農民合作經濟組織分別處于基礎和輔助性的作用。然而隨著經濟、社會的發展，市場主體的行為越來越難以約束，突出表現在越演越烈的私人資本膨脹上。壟斷資本對各行各業的全面統治是美國經濟的基本特征。20世紀50年代中后期開始，私人資本對農業產業的壟斷就已經較為突出，到70年代中期，壟斷資本已經嚴重充斥著農村社會化服務體系。據統計，美國8家大農機公司幾乎壟斷了全國80%左右的農機產品，而各種農產品的絕大部分產值也基本被不到1%的私人公司所壟斷[12]。壟斷不僅表現在農村服務和農產品購銷上，還突出表現在對土地的兼并和擴張上。目前，總數不到12%的美國私人資本，幾乎掌控著該國75%的土地[19]。壟斷的日趨膨脹，不僅嚴重威脅到農民和農場主的獨立自主性，也嚴重影響到農村社會化服務體系的有效服務供給。以農民、農場主需求為導向的服務供給機制不斷遭受到壟斷的威脅，呈現出以私人資本的服務供給為導向的異化趨勢。作為市場監督、協調主導力量的政府由于并非市場交易行為主體，不直接參與市場交易，因而對壟斷行為的抵制作用與快速反應能力有限。勢單力薄的農民與農場主，唯有寄希望于農民合作經濟組織的組織化合力來對抗壟斷。因而，作為農村社會化服務體系輔助性力量的農民合作經濟組織的作用日益凸顯，在代表農民與農場主利益與政府、市場主體開展合作或博弈同時，逐漸承擔起監督和抵制壟斷資本的使命。農民合作經濟組織也越來越受到農民、農場主和政府的重視，并逐漸向縱向的垂直聯合、橫向的綜合拓展，以及跨區域、跨國合作發展。

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