農村宅基地改革問題探析

劉明東 王偉

摘要 探究農村宅基地改革的相關問題，有利于國家優化土地利用效率，確保農民通過土地獲得收入的權利能夠得到充分的保障。動態分析了安徽省金寨縣宅基地利用現狀，發現宅基地改革中存在的問題，介紹金寨縣宅基地改革的具體實踐工作，并從土地產權制度上、工作實施程序上提出相關政策建議，以期為我國以后的農村宅基地改革工作提供參考。

關鍵詞 農村宅基地;改革;金寨縣

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）15-0259-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.15.072

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Exploring the relevant issues of rural homestead reform is conducive to optimizing the efficiency of land use and ensuring that farmers' right to obtain income through land can be fully guaranteed. By analyzing the present situation of land use before and after the reform of Jinzhai County's homestead， this paper introduces the specific practice of the reform of Jinzhai County's homestead， finds out the problems existing in the reform of homestead， and puts forward relevant policy suggestions from the land property rights system and work implementation procedures， with a view to providing reference for the future reform of rural homestead in China.

Key words Rural homestead;Reform;Jinzhai County

基金項目

2017年度安徽高校人文社會科學研究重點項目（SK2017 A0139）。

作者簡介 劉明東（1991—），男，安徽六安人，碩士研究生，研究方向：土地法律制度。*通信作者，教授，碩士生導師，從事土地法律制度研究。

收稿日期 2019-03-01

隨著新型城鎮化不斷推進，大量農村人口移居到城鎮生活，轉移人口市民化，農村地區遺留了大量無人居住的房屋，土地資源利用方式較為粗放。為了轉變土地浪費的現象，顯化農民的資產，2014年12月，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作等“農村土地制度三項改革”被中央確立為現階段農村土地制度改革的關鍵工作。2015年2月，國家劃定33個地區嘗試開展農村土地制度改革工作，其中就包含金寨縣。在堅持土地的公有性質不被破壞，耕地紅線不被觸碰，農民的權益不會受損的原則，并且基于國土資源部批準的改革試點的方案下，金寨縣國土局和安徽省市國土部門進一步探索農村宅基地改革。

1 金寨縣宅基地利用狀況

1.1 改革前利用狀況 金寨縣地處皖西大別山地區，素有“將軍的故鄉，紅軍的搖籃”之稱，總面積約3 800 km2，轄23個鄉鎮，總人口約68萬人。2016年，金寨縣有自然村莊164萬個，農戶15. 6萬戶，村莊建設用地1.28萬hm2，其中宅基地18.2萬宗4 500萬 m2，戶均1.17宗、290? m2。宅基地改革以前（2016年），金寨縣農村宅基地利用呈如下現狀：①宅基地的建設缺乏規劃。主要表現為山區人民思想觀念落后，政府引導不夠，宅基地建設在早年間處于缺乏規劃無序建設狀態之中。②宅基地點多面廣、分布零散。由于金寨縣山區面積大，宅基地建房多受地形制約，宅基地建房不能集中連片，相鄰宅基地之間的距離較遠。③農民違法用地情形屢見不鮮。比如宅基地超標建設，政府規定占用農用地要低于200 m2，占用建設用地要低于233 m2，實際上金寨縣宅基地戶均達290 m2，再比如一個農戶擁有的宅基地數量超出了相關要求，與一戶一宅基地的政策不符。④宅基地閑置狀況突出，浪費土地資源。新建農房中，大多數是年輕人結婚，女方要求男方必須建一棟樓房，婚后小兩口外出務工，導致“人走樓空”，使農村原本已有大量閑置農房“雪上加霜”[4]。⑤宅基地配套設施政府投入多而農民安全隱患大。受山區海拔和坡度的影響，相關配套公共道路交通等基礎設施投入多而成本高，梅雨季節常伴有滑坡與泥石流，農村抗災減災能力弱，威脅農民的生命財產安全。

1.2 改革后利用現狀

1.2.1 宅基地建設進一步規范。①金寨通過農村宅基地的實際調研、摸清宅基地的利用狀況，改革試點的示范作用，以及有關宅基地規章制度的完善，為宅基地改革奠定基礎。②通過宣傳教育和宅基地改革實踐，農民了解了有關宅基地的國家政策，認識到宅基地的所有制權歸集體，有利于宅基地制度改革的規范化、制度化、法制化管理，為日后的金寨縣宅基地合法合規建設打下堅實基礎。③金寨制定了《中共金寨縣委金寨縣人民政府關于農村宅基地制度改革試點工作的實施意見》，提出了嚴格遵從并落實“一戶一宅”政策，嚴格監管宅基地的建設的用地規模，同時宅基地的收益分配制度應該加強。試點以來，金寨縣未出現一起違法用地事件。

1.2.2 土地集約利用水平得到進一步提高。截至2018年11月底，金寨縣騰退復墾宅基地3 133.33萬hm2，節余建設用地2 800萬hm2。金寨縣通過宅基地改革，改變了以往宅基地點多面廣、零散的分布狀態，農民或在中心村莊居住，或在政府高額的財政補貼以及優惠政策扶持幫助下在城鎮買房，由零散的宅基地轉變為集中的宅基地布局。金寨縣的騰退復墾的3 133.33 hm2宅基地，有利于保障我國21世紀初提出的“18億畝耕地紅線”不被突破;金寨縣所節余的2 800萬hm2建設用地指標，可以在平闊地區集中建房，容納更多的人口，同時給予更好的公共配套設施，有利于整合土地資源，避免土地資源的浪費，促使土地資源集約化利用水平進一步提高。

2 金寨縣宅基地改革實踐

2.1 宅基地退出試點中面臨的問題

2.1.1 制度上存在的問題。

對于農村經濟的發展來說，農村的宅基地問題已經成為制約農村經濟發展以及農民脫貧致富的主要桎梏，比如農村宅基地常年閑置在許多農村已然成為司空見慣的現象，國家已經將農村土地制度改革提上了日程，2018年中央一號文件明確了相關工作執行政策，這無疑是保障農村居民在宅基地中的資格權利和財產權利，振興宅基地和農村住房使用權的好消息。然而，對于宅基地退出，各試點地區推行改革依據的都是各地的地方性法規或政策性文件，雖然在一定程度上起到理論指導作用，但實踐中違反法規、侵犯權利、操作失范的現象也屢見不鮮。不能確保農民享有合法權益。

①部分宅基地產權不明。

農民擁有土地產權是其擁有農村土地的基礎條件，它涵蓋多種權利，包含土地如何使用的權利以及通過土地取得合法收入的權利，實際上，宅基地自身的所有權掌控在村委的手中，農民有資格申請宅基地并依法使用宅基地，在宅基地退出過程中，只有在宅基地產權準確、清晰的條件下，才能確定被獎勵或獲得補償的對象，所以，明確土地產權是宅基地退出工作順利實施的必備條件。

但是，產權模糊、產權證件不完整的現象在金寨縣土地確權的過程中屢見不鮮，嚴重影響了宅基地補償，部分農民本應該享有的補償補貼因此打了折扣。

②復墾土地存在廢棄閑置現象。土地復墾形式在金寨縣宅基地退出中占有一定比例，運用這種形式，將閑置不用的宅基地以及廢棄的宅基地復墾為耕地，負責開墾的農民享受政府補貼，開墾效果在復耕初期比較顯著。但是由于地質自然原因，金寨縣地質災害較多，復墾后的耕地被廢棄的情況時有出現，導致土地資源流失。除此之外，復墾土地的土地產權或者說土地復墾后的經濟收益歸屬并未給出明確的法律制度保障。

2.1.2 實施過程中存在的問題。

（1）農民傳統觀念阻礙宅基地退出。①農民封建意識濃厚。多數農民認為自家祖屋風水好，可以消災降福、護佑子孫后代。所以農民剛開始在思想上排斥宅基地退出。②舊宅的翻建難度大。因農民對舊宅有一種根的情節，認為是上一代傳承下來的，不可以輕易處置，若改變房屋格局，一方面要承擔經濟支出，另一方面容易影響鄰居，導致鄰里不和。③虛榮心的滿足。很多農民認為，建了房子土地就是自己的，沒有意識到土地的所有權問題，并隨意侵占土地，占地規模越大越氣派，代表自家經濟實力越強，虛榮心得到滿足。基于上述原因，農村宅基地違法建設的現象蔚然成風，大有不可控制之勢，宅基地退出無法正常進行，導致宅基地改革工作停滯不前。④短時間內難以消除農民土地私有制的觀念。20世紀60年代，村集體依據制度從國家手中接收了耕地與宅基地，農民可使用宅基地，不需繳納任何費用，另外可長期世代居住使用，農民由此將宅基地看作是私人擁有的物品，而且認為有國家的認可，土地閑置對于農民來說毫無損失，不是十分必要不會拆除危房舊房，而是把宅基地閑置在那里，等待宅基地的升值[10]。

（2）政府的政策指令性較強，沒有尊重農民意愿。

農民得以生存的基礎源于土地，農民的生活離不開土地，政府要鼓勵農民積極主動退出宅基地，對于農民的知情權要予以保障。然而，在實際工作開展過程中，少數地方政府為了踢掉宅基地退出工作中的絆腳石，過度迎合上級制訂的政治目標，一些工作人員選用了不恰當的工作程序，對農民的意愿強加干涉，致使群眾煩感宅基地退出工作，紛爭四起，原本井然有條、其樂融融的社會風氣受到了嚴重破壞。

2.2 退出原則

如何有效確保金寨縣的宅基地退出工作能夠有條不紊的在法律規定的框架內進行，針對退出工作制訂了3項基本原則：①退出工作統籌推進原則，鄉村居民點在退耕還林的過程中，要確保水庫移民搬遷、異地扶貧搬遷、美麗農村建設等相關政策落實到位，符合一條，落實一條。②退出依法自愿原則，在相關法律制度規定的框架內進行農村宅基地退出，在宅基地改革工作的開展過程中要多傾聽農民的心聲，針對農民的建議與意見要認真考量。③確保補貼依法、獎勵合理的原則，政府針對宅基地退出的農民要依據相關已出臺的政策進行補貼或獎勵，補貼標準不能過低，損害農民的權益;科學利用的原則和農村宅基地的出讓要按照適當的耕作方式進行耕作，宜林則林在園中使用，合理利用建設方式，優先開墾為耕地[5]。

2.3 實施步驟

①對宅基地權力歸屬性質進行統計。該統計工作的目的是為了全面了解并掌握金寨縣全縣宅基地使用情況，該統計工作在宅基地改革辦公室統一協調下進行。②針對宅基地退出工作出臺有相關特色的文件。申請退出宅基地的，應當建立以家庭為單位的特殊檔案，將宅基地退出去向分門別類，分為購買城市商品房、鄉鎮社區購房、村莊社區購房等。③村民填寫相關申請表單，向村委提出同意退出宅基地，資料隨之提交至村委與鄉鎮人民政府進行審核。④簽訂協議按時騰退。⑤農戶領取補償金。

2.4 退出方式

政府針對農村宅基地的收回經常采用兩種形式，一種是進行資金獎勵或購房補貼的有償收回，一種是無償收回。農村宅基地屬于下述范圍內，宅基地退出后應當按照有關政策規定給予補償：農村集體土地使用權證書或者其他形式的法定程序;滿足建造一棟房屋和一棟房屋的條件;通過繼承權益獲得的宅基地或者通過合法手續擁有的宅基地，宅基地擁有者自愿退出;原居住戶搬遷至城鎮，宅基地擁有者自愿退出;其他由村級提報，經上級政府批準退出的宅基地。農村宅基地屬于下述情況的應當無償收回：農戶實際擁有的宅基地數量超過相關規定要求的數量，多出部分收回;無合法手續的宅基地;其他農村居民點，由村民委員會確定情況屬實，鄉人民政府批準無償收回的[6]。

2.5 優惠政策

金寨縣的農村宅基地退出激勵政策的制定成效顯著。建立的機制主要有以下優惠政策：①在中心村建設房屋，宅基地優先分配給建檔立卡的貧困戶;給予貧困家庭小額信用貸款，每戶限額5萬元[7]。②在宅基地退出之后，向村委提出永久性放棄宅基地二次申請，且在村所在鄉鎮社區購置普通商品房，疊加的移民和資金的轉移，政府額外補貼1萬元，另外購買商品房時補貼200元/m2，補貼上限為2萬元，由政府擔保，農村居民可以獲得由商業銀行或者農村信用金融組織提供的無抵押貸款，限額10萬元，并優先享受利率優惠。如果他們是內置信用卡的貧困家庭，金融機構還可以提供小額信用貸款，限額5萬元。③對于向村委提出永久性放棄宅基地，轉向縣城購置普通商品房的農戶，購買商品房時補貼800元/m2，補貼上限為8萬元;針對那些依據相關政策能夠獲得宅基地，然而向村委提出永久性放棄宅基地的農戶，在上述獎勵的基礎之上，政府每戶補貼2萬元;由政府擔保，農戶可以獲得由商業銀行或者農村信用金融組織提供的無抵押貸款，每戶最高可申請20萬元，而且貸款利率較低;為了加大貧困戶的扶持力度，貧困戶可以向政府管理的金融機構申請最高限額不超過5萬的額信用貸款。

2.6 宅基地改革成效

金寨縣宅基地改革小組經過統計，得出下述數據：金寨縣2017、2018年宅基地分別退出12 914、8 046戶，合計騰退20 960戶;其中2016—2017年縣城購房戶1 907戶，集鎮購房戶1 121戶，規劃村莊建房戶13 179戶，有償退出戶數4 753戶[8]。詳細分析數據之后獲知，農民正在積極主動的加入到宅基地退出工作中來，宅基地退出的農戶中有超過1/2的農民選擇了到中心村莊規劃區建房，說明農民有種故土難離，眷戀鄉土的情結。2017年以來，金寨縣累計交易節余建設用地突破666.67 hm2，成交金額達到了50億元。2017年結束的時候，金寨縣全縣參加并完成宅基地改革的農戶達到了2.09萬戶，共7.57萬人，參與的農戶中，移民戶與貧困戶的比例超過3/4。與此同時，金寨縣當年的貧困戶發生率首次跌破10%，有27 000多人，8 000多戶摘掉了貧困戶的帽子，通過宅基地改革，從根本上實現了脫貧。

除此之外，經過改革小組數據統計得知，那些已經退出宅基地的農戶所獲得的補貼平均每戶高達8萬元，再加上農村扶貧搬遷政策、農村危房改造政策以及移民政策給予的獎勵，每戶平均補貼高達15萬元。多數農戶不花錢就搬入了寬敞明亮的新家，部分農戶甚至還有結余[9]。

3 基于金寨縣農村宅基地改革存在問題的政策建議

3.1 建立健全宅基地法律制度保障

3.1.1 明晰宅基地產權制度。

如何有效且徹底地解決土地問題，關鍵在于理清土地權利歸屬性質。因此在某塊宅基地退出之前，要對該塊的權利歸屬性質進行準確記錄，該宅基地的使用是不是合法合規，一查就明，登記記錄也可作為依據在宅基地退出后對農民進行補償與補貼。產權歸屬的明確，是從法律層面肯定農民宅基地的合法使用權，確保農民獲得經濟收入的權利能夠得到最大程度的保障，確保宅基地建設合法合規。與此同時，可以杜絕宅基地建設面積超標現象發生，出現“一戶多宅”問題，科學合理的控制宅基地用地規模，土地監管工作更加全面有效。宅基地的確權工作要搞清楚農戶應有宅基地面積和實有宅基地面積以及權源狀況等，從而保障在宅基地退出工作中精準識別農戶，確保整體退出工作順利開展。

3.1.2 合理規劃土地用途，建立復墾土地的監管機制。

關于如何有效解決復墾后的耕地閑置、廢棄的問題，應該考慮土地的用途，因地制宜，山區土地的地質災害是自然條件使然，單靠人力無法杜絕，應該根據實際自然條件對山區土地進行改造，具備耕地條件的開墾為耕地，條件不具備的可以作為果園或者建筑用地，山區土地具有適合宜林則林推行的有利條件，可以利用閑置、廢棄的土地種植果樹或者植樹造林，一方可以增加農民的收益，另一方面可以降低泥石流、土地滑坡出現的風險，為山區生態建設提供強有力的保障。除此之外，良好的生態建設便于發展旅游業，金寨縣農民脫貧致富因而又增加了新的途徑，在此基礎之上，土地的監管機制要建立健全，委派專人對復墾土地進行監管，監督騰退土地資源有沒有被閑置，土地用途有沒有發生改變，監管騰退土地有沒有被侵占，一旦發現對于騰退土地有閑置或者他用之途，立即匯報上級，及時采取措施，改變這一狀況。同時，對于復墾土地的資格權在法律上予以規定，明晰復墾土地的用益物權。

3.2 制定規范合理的實施程序

3.2.1 加強宅基地退出政策的宣傳，轉變農民傳統觀念。①應該通過宅基地法的宣傳教育，讓農民清晰地認識到村集體是宅基地所有權的擁有者，土地不是農戶的私有財產，宅基地建設面積是有標準要求的，對于超出規定面積要繳納土地有償使用費。②將有關政策的相關紅頭文件書面通知到每一戶農民家中，與此同時，村干部當面向農民講述有關政策的來龍去脈，對宅基地退出的優惠政策和補償制度進行廣而告之，同時采取多種措施加大政策的宣傳范圍與宣傳力度，解釋宅基地退出的目的是讓每一戶農民都能夠住有所居，對于貧困戶來說，脫貧先從居住環境開始，摒棄曾經居住的危房舊房，換得一個安靜干凈嶄新的新房。③說明宅基地不退的危害，首先我國人多地少，多占用土地建設、違法占用耕地、林地建設，閑置土地資源，一方面會引起我國土地資源的嚴重浪費，另一方面打亂金寨縣的鄉村土地規劃，對于每一位農戶可能面臨的是多建超建土地有償使用費的征收、違建的懲罰和拆除。④應該讓農戶知曉，時代發展了，社會進步了，人民的思想不能再固步自封了，土地風水之說并不存在，而新選址宅基地的建設場地風景秀麗，適宜居住。

3.2.2 優選宅基地改革工作隊員，抓好工作作風。

針對一小部分工作人員的工作方式方法不夠合理，強行干預農民的意志的情況，應該優選綜合素質高、作風扎實的工作人員，組

成一支精干的人才隊伍，成立宅改部門，縣委直接領導。每一位工作人員在開展宅基地改革工作中，要戒驕戒躁，善于與農戶交流與溝通，用平易近人的方式對宅基地退出政策進行宣傳。同時，要注重自己的工作方法與工作方式，當農戶對于宅基地退出政策出現抵觸的情形時，要耐心地對其解意識。加強傳統知識、農業生物遺傳資源、地理標志、植物新品種、專利、商標等多種類型農業知識產權創造、運用、保護、管理，完善當歸農業知識產權保護。

3.9 保護與運用農業知識產權

保護與運用農業知識產權，發揮知識產權在道地性保護、農業科技創新驅動發展、農耕文化傳承發展提升、區域公用品牌打造等方面的作用，提升經濟活力、創新力和競爭力，推進當歸產業知識化，發展知識經濟。

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