我國民事立案制度改革面臨的挑戰和應對

摘 要 2015 年 4 月 1 日，最高人民法院頒布了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》。至此，我國民事訴訟立案制度由立案審查制正式轉變為立案登記制。這一改革在于改變我國立案制度“門檻高，起訴難”的頑疾，但現行民事訴訟法對起訴條件的規定并未隨之改變，立案難的問題并沒有從實質上加以解決。因此，本文認為必須將訴訟要件從起訴條件中剝離，在立案階段僅對形式要件進行審查，切實保障公民訴權的行使。同時為預防立案制度的改革可能導致的“訴訟爆炸”，必須配套建立多元化糾紛解決機制，將案件分流，防止濫訴。

關鍵詞 起訴條件 訴訟要件 立案登記 立案審查

作者簡介：尹佳雯，天津師范大學法學院，本科生，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.135

一、 起訴與訴權的關系

（一） 訴權的概念

訴權是指當事人請求法院對其所爭議的民事法律關系進行審判的一種權利，實質上是一種司法請求權和公正程序的請求權。行使訴權必須以提出實體法上的請求作為依據，但訴權的行使與實體法上的請求是否真實存在無關，訴權不是勝訴權，只是一種程序上的權利，只需符合某些程序上的要求，訴權即可行使，開啟訴訟之門，而對于實體內容的審查應屬于開啟訴訟后的階段的任務，與訴權的行使無關。

（二） 訴權與起訴的關系

起訴是指當事人與他人就某個民事法律關系產生爭議時，請求人民法院通過審判保護自己的合法權益的訴訟行為。訴權本質上是一種程序上的權利，是一種司法請求權和公正程序的請求權，而起訴是一種訴訟行為，即起訴是訴權的外在載體，當事人正是通過起訴行使訴權，開啟訴訟之門。當然，訴權不能隨意行使，必然要受到起訴條件的限制，起訴條件的設置，直接影響到立案的難易程度，起訴條件過高，立案的門檻也就過高，不利于保護當事人的訴權;起訴條件過低，又會導致大量的民事案件涌入法院，激化不當訴訟行為的產生，從而增加法院的辦案壓力，浪費緊缺的司法資源。

二、 起訴條件和訴訟要件

（一）起訴條件的概念

“起訴條件”指訴的適法提起必需的要件，是對訴權的必要限制。如上所述，訴權不是勝訴權，只是一種程序上的權利，所以，對訴權的限制不應該涉及實體上的內容，只需要滿足某種程序上的形式要件即可。即起訴條件解決的是訴的產生問題，凡是符合起訴條件的訴，法院就必須依法受理，開啟訴訟程序的第一步。

（二） 訴訟要件的概念

訴訟要件建立在起訴要件的基礎上，只有當訴滿足了起訴要件之后，即訴產生之后，法院依法受理后，才會進一步對訴的合法性進行判斷。只有滿足了訴訟要件的訴，才是合法的訴，也才能繼續進入審判程序;不符合訴訟要件的訴，依法駁回起訴。即對訴訟要件的審查發生在案件受理后審判前，解決的是訴的合法性問題，即解決法院是否可以依法作出判決。然而由于我國現行民事訴訟法起訴要件訴訟要件不分，對起訴條件的規定雜糅了訴訟要件的相關內容，不僅涉及到某些程序性問題，而且包含了某些本應屬于訴訟要件的實體性條件，導致過分抬高了起訴門檻，造成立案難的窘境。

三、立案審查制與立案登記制

（一） 立案審查制的含義

1.立案審查制的含義

立案審查制，指法院審查起訴材料時，既要審查其是否符合起訴的形式要件，又要對訴訟要件進行實質審查。人民法院收到起訴材料后，先行審查后登記回復，只有符合程序性要件和實體性要件的才會被依法受理，無疑對起訴設置了嚴苛的條件。而這種雙重審查制度卻由立案庭自行審查，缺少透明性和公開性，從而導致起訴難的現狀。

2.舊法采用立案審查制的原因

我國先前民事立案審查制度的設置是由當時公民法律意識淡薄、律師體系不夠完善的法治建設初級階段所決定的。在訴訟開啟的前置階段對訴訟材料進行雙重審查，可以實現高效過濾，將不符合立案條件的案件予以剔除，一定程度上減少了不當訴訟行為，有利于節約有限的司法資源，提高民事訴訟的效率。但另一方面，這種雙重審查的制度無疑抬高了訴訟的門檻，對當事人訴權的行使造成了一定阻礙。

3. 立案審查制的弊端

立案審查作為一種管控機制，訴訟能否開啟取決于法院的意志而不是當事人的意志，使得立案難的問題長期存在。 同時，這種雙重審查制度無疑雜糅了起訴要件和訴訟要件，并且一并由立案庭不公開進行，從而過分抬高了訴訟門檻，與訴權的程序性造成理論上的沖突和矛盾。

（二）立案登記制的含義

1.立案登記制的概念

立案登記制是指，法院對起訴材料僅就形式要件進行審查，而不進行實質審查。除了法律規定不予登記立案的情形外，當事人提交的訴狀一律接收，同時出具書面憑證。起訴狀和相關證據材料符合訴訟法規定條件的，當場登記立案。

2.采用立案登記制的原因

近年來，我國的法制建設取得了明顯穩定的進步，司法機關對不當訴訟行為，也具有了一定的辨別能力。另一方面，人民調解制度，仲裁制度等非訴糾紛解決機制近年來也在不斷完善，一定程度上減輕了法院的辦案壓力。立案審查制度，漸漸不再與我國當前的基本國情所適應。由于既要對起訴材料進行形式審查，又要就某些實體問題進行實質審查，導致各級地方法院具體實施時標準不一，對我國法制建設造成阻礙，同時“立案難”的問題也漸漸凸顯，必須改變民事立案制度，降低起訴門檻。

3.立案登記制的意義

立案登記制充分地維護了訴權的程序性這一本質特征，即只需要滿足某些程序性要件，訴權即可行使，不需要對任何實體性內容進行審查，有利于保障當事人行使訴權。至此，訴訟的開啟完全取決于當事人的意志，起訴材料只要滿足了形式要件，法院就必須立案，法院無權以起訴材料不符合某些實體性內容不予受理。這種立案制度對起訴要件規定明確清楚，可執行性強，也有利于各地方法院統一立案的標準，自此，是否立案不再屬于法官的自由裁量。另一方面，立案的門檻降低，在一定程度上也減輕了信訪的壓力。

三、我國立案制度改革面臨的挑戰

（一） 民事訴訟法規定的起訴條件并沒有隨之改變

雖然立案登記制規定對起訴材料僅審查形式要件，不進行實質審查，然而民事訴訟法卻未對起訴條件進行相應修改。而其中起訴要件和訴訟要件混為一體，仍是原來為了配合立案審查制而制定的內容，從而在實踐中無法真正實現對當事人的起訴只進行形式審查而不涉及實體上的問題。

1. 以第三人撤銷之訴為例

原告需是與本案有直接利害關系是起訴的積極要件之一。它針對具體的訴訟，解決的是是否可以作為具體訴訟的當事人的資格問題。而在第三人撤銷之訴中，對這一條件的審查無可避免地會涉及實體問題。第三人撤銷之訴要想滿足當事人適格這一要件，必須對第三人未參加原判決的原因、原判決、裁定的正確性以及原判決是否損害了第三人的民事權益進行審查，而這些無疑都是實體性問題。而如若不改變原有的起訴條件，這些問題都會在訴訟之前僅僅通過書面審查由立案庭決定是否符合起訴條件，這無疑是剝奪當事人辯論權的體現。

2. 以合同糾紛的管轄為例

管轄作為起訴的積極要件之一，解決受案法院對原告的起訴是否具有管轄權。然而在某些特定案件中，對是否符合管轄條件的審查不可避免的會涉及到對實體問題的判斷。如合同糾紛的管轄法院是被告住所地或合同履行地法院，被告住所地不會涉及實體問題，而合同履行地則與合同的性質和內容密不可分。當受訴法院所在地并非被告住所地時，法院就必須通過判斷合同履行地來判斷對案件是否有管轄權，也就必然會審查合同的性質和內容，而這些都是實體性問題。

（二） 不當訴訟行為增加

不當訴訟行為具體表現為：只提交訴狀而無法提交任何證據材料;故意填錯當事人信息和訴訟標的規避主管和管轄;針對同一事實從多個方面同時提起多頭訴訟，或串通他人就相似事實提起訴訟;為逃避債務、轉移財產、不履行執行義務等非法目的與他人惡意串通，通過訴訟手段侵犯第三人合法權益等。這些不當訴訟行為雖在立案審查制下就已存在，但立案制度改革后采用立案登記制，本意是降低訴訟門檻，保障當事人的訴權，但卻也給這些不當訴訟行為滋生了溫床，某些不當訴訟人利用只對起訴材料進行形式審查這一規定，向法院提出不符合法律規定的訴訟，這不僅擾亂了訴訟程序，更違背了民事立案制度改革的初衷。

（三）立案登記制使先行調解失去作用

先行調解作為法院介入當事人所爭議的民事法律關系的第一步，目的在于高效解決當事人之間的民事爭議，同時使案件分流，讓真正需要法院審理的案件進入訴訟程序。時間是起訴后，受理前，由立案庭進行。而立案登記制規定，符合立案條件的起訴狀應當當場登記立案。無疑是消除了符合起訴條件的案件當事人起訴和法院受理之間的間隔時間，使先行調解制度處境尷尬，失去了原有的介入時間。導致大量的案件涌入民事訴訟程序，加重了法院的辦案壓力。

（四）增長的司法需求與有限的司法資源矛盾激化

立案的門檻降低導致大量的案件涌入法院，登記立案數量明顯增長。同時，法官隊伍正在進行員額制改革，在改革前，全國法官人數約為21萬人，經過員額制選拔全國共有12萬余人入額。這意味著，有約9萬法官被擋在了門外。法官隊伍的精簡無疑在一定程度上更加激化了案多人少的矛盾。在沉重的案件壓力下，為追求結案率和訴訟時限，案件審理質量堪憂，這會給我國司法公信力造成負面影響，同時也會阻礙法制建設的進程。如何解決增長司法需求與有限的司法資源之間的矛盾，是我國民事立案制度改革所面臨的重大挑戰。

四、完善立案制度改革的建議

（一）將訴訟要件從起訴要件中剝離

由上文可知，起訴要件中的當事人適格以及對于法院管轄的規定都會涉及到對實體問題的審查，屬于訴訟要件的內容，應在立案后的訴訟階段進行審查。因此，要維持訴權的程序性特征，就必須對現行民事訴訟法規定的起訴要件加以修改，將原本應屬于訴訟要件的內容從起訴要件中剝離，從而真正實現在立案階段只對起訴材料進行形式審查而不考慮實體性問題。因此，建議將當事人適格改為有明確的原告、被告，即只對當事人的身份進行形式性審查，只要公民能夠提交相應證件，法人及其他組織可以提供相關營業執照，工商登記等證明其身份明確即可，而主管和管轄及當事人適格應屬于訴訟要件的內容，應在案件受理后作為審前程序審查，若不符合訴訟要件則裁定駁回起訴。由此，起訴要件可以徹底去實質化。

（二） 防范及嚴懲不當訴訟行為

虛假訴訟，惡意訴訟不但浪費司法資源，還會擾亂正常的訴訟程序。必須從源頭處加以遏制。而立案階段無疑是一切訴訟行為的起點，也是打擊不當訴訟行為的第一道關卡。因此，必須加強立案庭對不當訴訟的甄別能力;同時，應利用互聯網等技術建立案件關聯制度，實現法院互聯、案件互聯，有效辨別重復起訴的案件。另一方面，還應將與他人惡意串通，通過訴訟手段侵犯第三人合法權益的該類不當訴訟行為定為侵權行為，第三人可就由此造成的經濟損失提出侵權損害賠償之訴。同時也應通過社區教育、新聞宣傳等方式逐步提高公民的法律修養，增強公民對不當訴訟行為的辨別能力，從而逐漸形成自我規制，減少自身的不當訴訟行為。

（三）在立案登記制下為先行調解制度開辟空間

先行調解制度有利于分流案件，高效解決民事爭議。先行調解制度與立案登記制不應是相互矛盾的關系，而應該將其作為立案登記制的配套制度，使二者發揮最大的作用。既有利于保障當事人的訴權，解決起訴難的問題，又可以高效解決民事爭議。因此，在立案登記制下應規定，若起訴材料符合立案的條件，立案庭應詢問當事人是否進行先行調解。若當事人同意，則應在當自愿的原則下組織調解，調解不成的，立即立案;若當事人不同意，則應當場立案。這種由當事人選擇開啟的機制既是當事人自愿原則的體現，也在立案登記制下為先行調解制度開辟了空間。

（四）建立完善非訴糾紛解決機制

建立多元化糾紛解決機制，有利于節約審判資源，防止訴訟爆炸，緩解我國目前突出顯現的案多人少問題。充分利用人民調解委員會、仲裁、先行調解、審前調解的作用，將案件分流，這有利于減輕法院的辦案壓力，提高案件審理質量。對此，近年來民事訴訟制度改革也體現了這一趨勢。例如，將財產保全制度應用于仲裁階段，進一步完善了仲裁制度。然而，與美國、日本、德國等國家相比，我國的非訴糾紛解決機制還不盡完善，沒有發揮出其應有的作用。因此，應進一步建立專家調解制度，吸收專業素養扎實和具備較高素質的精英人員如律師、心理學家、退休法官等加入到調解隊伍，同時在社會進行宣傳，使公民改變“有矛盾找法院”的固有觀念，使社會救濟真正發揮作用。此外，在一些因行政管理而產生的各種民事爭議案件中，如土地所有權和使用權爭議及水事糾紛等，由于該類案件具有較強的技術性，而普通法院法官通常不具有處理這些專業性案件所需知識，故應重視和發揮行政司法的作用，完善發展行政司法制度，通過行政調解、行政司法等手段高效解決該類糾紛。

五、結語

立案登記制是我國民事立案制度改革的重要舉措，它致力于緩解起訴難的頑疾，保障公民訴權的行使，是程序正義的重要體現。但由于起訴要件和訴訟要件混淆不清，不當訴訟行為猖獗，先行調解失去介入時間以及案多人少的矛盾激化等一系列問題的出現，我國民事立案制度還面臨著重重挑戰。因此，必須改變現有的起訴條件，將訴訟要件從起訴要件中剝離。同時，應加大對不當訴訟行為的打擊力度。另一方面，也應通過相關規定為先行調解制度開辟空間，使其作為立案登記制的補充。針對案多人少的窘境，應建立多元化的糾紛解決機制，高效解決民事糾紛，緩解法院的辦案壓力。

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