新時代黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵及雙重屬性

摘 要 所謂黨內(nèi)法治就是用以描述黨內(nèi)良法善治理想狀態(tài)。而黨內(nèi)法規(guī)正是為了保障實現(xiàn)這樣的理想狀態(tài)而存在的。為避免引起不必要的理論爭議，需要從理論層面厘清黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵，以進一步夯實黨內(nèi)法治的理論基礎。同時黨內(nèi)法規(guī)也是中國特色社會主義法治體系中最具中國特色的部分，其在性質(zhì)、范圍、對象等方面均體現(xiàn)出雙重屬性。具體說就是黨內(nèi)法規(guī)既是“黨的規(guī)矩”，也是“黨的法律”，其不但堅持了黨性思維，而且體現(xiàn)了法治思維，所以弄清法規(guī)的雙重屬性對深化黨內(nèi)法規(guī)建設就顯得更有意義。

關鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 內(nèi)涵 雙重屬性

作者簡介：黎洋洋，南通大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

中圖分類號：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.170

十九大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設的工作被提高到了新高度，國內(nèi)針對黨內(nèi)法規(guī)的研究也如雨后春筍般“遍地開花”。要想真正實現(xiàn)全面從嚴治黨，就需要遵循黨內(nèi)治理的一般規(guī)律，同國家法治建設相結(jié)合，推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設。想真正搞懂黨內(nèi)法規(guī)建設，就首先弄清幾個前提性的問題，繼而深入探究其建設才更有現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵

如想全面的了解黨內(nèi)法規(guī)，就必須要從理論層面厘清黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵。簡單來說，可以從結(jié)構(gòu)、機制、目標三個層面加以剖析。

第一， 進一步完善黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)。從《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013-2017 年） 》（以下簡稱規(guī)劃綱要）中可以清楚的知道，過往的黨內(nèi)法規(guī)建設主要是從黨的領導、黨的工作、黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和民主集中制6大方面展開。但此處不得不強調(diào)的一點是，十九大上，對全面推進黨的建設的布局做出了很大程度上的調(diào)整，較之以往，差別是顯而易見的。原本的黨建布局變化成了“以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”。 從這個變化中不難發(fā)現(xiàn)，如以黨的建設內(nèi)容為藍本制定黨內(nèi)法規(guī)體系的劃分標準，那么體系劃分就有著較為明顯的不穩(wěn)定性。所以，其建設的一般規(guī)律更適合成為簡單有效的標準。在《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱意見）一文中明確提出了要在黨章之下劃分出包括黨的組織、黨的領導、黨的自身建設、黨的監(jiān)督保障四大方面的法規(guī)制度。這里需要引起注意的是，組織偏重于主體自身，領導、自身建設偏重于內(nèi)容方面，監(jiān)督保障更偏重的則是監(jiān)督機制的問題。這種提法讓黨章的地位得到突顯，同時四大方面又各有側(cè)重，所以這種劃分不得不稱贊其為一次偉大的創(chuàng)新。其實這種劃分也為后來的規(guī)劃制定提供框架模型，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018- 2022 年）》（以下簡稱第二個五年規(guī)劃），這一明確未來五年黨內(nèi)法規(guī)建設重點的規(guī)劃中，也是沿用這種框架模式。

第二， 進一步強化黨內(nèi)法規(guī)的機制。如果想推進黨內(nèi)法治工作，早日實現(xiàn)真正的黨內(nèi)法治，那么就構(gòu)建有效的黨內(nèi)法規(guī)運作機制這一條路可走。就如何構(gòu)建這樣的機制，大體上可從兩個方面展開。一是要讓黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)從零到N，這一點在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱制定條例）中有具體的體現(xiàn)。在條例中規(guī)定了法規(guī)的計劃、起草、審批、解釋、審查等制度，這些制度的制定從根本上提高了法規(guī)的質(zhì)量，降低了執(zhí)行的難度，整合了制度的體系，使法規(guī)的制定有章可循，有例可依。但該條例也未能盡善盡美，比如在法規(guī)的解釋上，還顯得不夠充實，仍需要進一步合理填充。二是要讓黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)從N到落地，這一點在習近平一系列講話中都有所體現(xiàn)。他指出，不但要構(gòu)建“以黨章為根本，若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，而且還要意識到“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”，要“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。 簡單來說，就是要把黨內(nèi)法規(guī)落實到具體的執(zhí)行之上。要做到這一點，需要從教育學習、檢查監(jiān)督、評估法規(guī)等方面入手，將系列學習教育活動同黨內(nèi)法規(guī)相結(jié)合營造良好的氛圍;將黨內(nèi)監(jiān)督的重點放在法規(guī)的執(zhí)行、落實工作上，并將對法規(guī)的執(zhí)行、落實情況與公務員年底的等級評定掛鉤;堅持人人平等，不搞特殊化及區(qū)別對待，對違反黨紀法規(guī)的行為作出嚴肅處理。只有切實使黨內(nèi)法規(guī)落地，法規(guī)本身的權(quán)威性才能得到保證。

第三， 進一步確立黨內(nèi)法規(guī)建設的目標。基于前期一系列的實踐探索，在總結(jié)建設發(fā)展的一般性規(guī)律的基礎上，黨中央進一步優(yōu)化調(diào)整目標，這一目標在十九大報告中有較明顯的體現(xiàn)。十九大報告提出，“增強依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。” 次年印發(fā)的“第二個五年規(guī)劃”再次強調(diào)了黨章必須成為制度體系的建設的根本，準則條例是制度體系的主干。同時在“規(guī)劃綱要”中提出了“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”具體要求。自此黨內(nèi)法規(guī)建設不僅目標清晰，而且要求明確，這就為其建設指明了方向。從具體要求中不難發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設必須牢牢把握住內(nèi)容科學這個大的前提，各條具體的制度必須要符合中共執(zhí)政的一般規(guī)律，符合人民群眾的切實利益，且制度間能夠建立起緊密的聯(lián)系，相互配合，產(chǎn)生良好的化學反應;其次必須扎牢程序嚴密這個基礎，法規(guī)制定應按照嚴格的標準，設計出嚴謹?shù)臈l文，避免可能的漏洞，保障法規(guī)的正當執(zhí)行;再有必須抓住配套完備這條主線，加強制度設計的系統(tǒng)性、全面性，加強相互間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，真正使黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)無死角、全覆蓋。最后必須將運行有效作為法規(guī)建設的最終目的，黨內(nèi)法規(guī)的制定目的就是為了解決具體的問題，如果不能起到這樣的一個目的，那么其也就不能滿足黨要管黨現(xiàn)實的需要，所以需更加注重法規(guī)的實際效用。中共中央從動態(tài)的角度出發(fā)，除了明確建設的目標及要求外，又在“意見”中提出，2021年，要建設成黨內(nèi)法規(guī)制度實施與保障體系。這一提法無疑又是彰顯了中共中央的全面謀劃與思考。

二、黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性

中國的法治建設帶有鮮明的中國特色，黨內(nèi)法規(guī)作為法治建設中的重要部分自然而然的帶有鮮明的中國底色。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出雙重屬性，既是“黨內(nèi)規(guī)矩”，又是“黨的法律”。

（一） 黨內(nèi)法規(guī)是“黨內(nèi)規(guī)矩”

中國共產(chǎn)黨將自身所想表達的意志、所想采取的措施手段都通過黨內(nèi)法規(guī)這種形式表達出來，以明確“黨的規(guī)矩”，指引相關工作的開展。具體可從如下兩個角度切入：

第一， 黨將自身意志投射在黨內(nèi)法規(guī)上。這里需要說清楚的是，中國共產(chǎn)黨管黨執(zhí)政需要依靠黨內(nèi)法規(guī)，那么法規(guī)自然就會反映黨的意志，并非是國家的意志。雖然有很多學者指出，黨和國家的意志高度統(tǒng)一，但仍然需要厘清的是，兩者在側(cè)重，表現(xiàn)形式等方面有著明顯差異，不可“同日而語”。所以有些觀點將黨的意志與國家意志畫上等號更是完全錯誤的。黨內(nèi)的文件、領導的報告、會議的講話都可以某種程度上承載黨的意志，而黨內(nèi)法規(guī)與這些載體不同之處在于，法規(guī)更基礎、更完整、更有效。這里還需要特別強調(diào)的一點是，“黨內(nèi)法規(guī)不是制定主體利益的體現(xiàn)，不是某個黨委部門、某個地方黨組織的意圖的表達，也不是黨員個體意志的簡單相加，更不是個別領導的個人意愿與意圖，而是全黨的共同目標與意愿，即黨的統(tǒng)一意志”。 因黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，所以不難明確的是，中共的黨內(nèi)法規(guī)絕不是握在“某個人”手中的尚方寶劍，更不是“某個集體”的黃馬褂。黨內(nèi)法規(guī)必須始終反映全黨的意志，毫不動搖的堅持民主集中制，民主商議，公正立規(guī)，確保黨內(nèi)法規(guī)這柄重劍始終握在全黨的手中。

第二， 用“硬”保障黨內(nèi)法規(guī)。在社會中既存在著廣泛認同的一般性規(guī)則，又有法律這種強有力的規(guī)則制度，兩者相互比較存在著“硬”與“軟”的差別。黨內(nèi)法規(guī)作為由中共制定反映自身意志的規(guī)則，體驗著“硬”的特點，具體可包括以下兩方面：一是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律一樣，屬于“硬”的規(guī)則制度。法規(guī)需要以廣大的黨員自覺遵守為大的前提，但是要想法規(guī)能發(fā)揮其最大的效力，就必須要能夠?qū)`紀違規(guī)行為進行嚴格的懲處，只有這樣才能使法規(guī)發(fā)揮其自身的價值。同法律一樣，也可用16字概括就是“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究”。二是黨內(nèi)法規(guī)較法律相比，其在“硬”的程度上更勝一籌。首先黨中央提出要從嚴治黨，所以在法規(guī)制定之初，就已經(jīng)決定了其本身要嚴于國法，這既符合立法的規(guī)律，又合乎從嚴治黨的邏輯。再有，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行的程序上較法律更加的高效。在黨內(nèi)法規(guī)中，雖然對違紀案件的辦理制定了一套較完整的程序，包括從受理到核實，再到調(diào)查、審理等，但與法律相比，總體來說更加靈活。例如，黨內(nèi)的“雙規(guī)”制度就不允許律師的參與，而可獲得封閉性的優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)在具體落實時，必然也是以事實為大前提，但在具體的執(zhí)行程序上及對證據(jù)的把握上也體現(xiàn)出與法律不盡相同的特征。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是“黨的法律”

黨內(nèi)法規(guī)雖然是由黨制定的約束自身的規(guī)矩，但從根源上來講，也沒有偏離“法律”這個大的范疇，其在價值內(nèi)核與表現(xiàn)形式都滿足“法律”應有的要點，具有非常顯著的“法律”屬性。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的價值內(nèi)涵同法保持一致。從內(nèi)在內(nèi)涵上來講，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“良法是善治的前提”，而黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵中就包括了“良法”的特質(zhì)。法規(guī)同國法在其價值上相比，“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨、領導執(zhí)政的重要依據(jù)，與國法共同存在于中國特色社會主義法治體系中，二者相互交融，在根本價值指向上一致”。 就良法的具體特質(zhì)而言，其表現(xiàn)在公平、民主、自由等方面，黨內(nèi)法規(guī)正是為了是最廣大人民的公平、民主、自由得到保障，而對黨組織、黨員的言行進行調(diào)整，其體現(xiàn)的正是良法的特質(zhì)。從外在內(nèi)涵上看，黨內(nèi)法規(guī)作為新時代法治體系的重要部分，現(xiàn)已經(jīng)完全具備了富勒曾提出的法必須滿足的“普遍性、公開性、事后性、明確性、一致性、可行性、穩(wěn)定性、與官方行為的一致性” 八的原則。

第二，黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性。要想說清黨內(nèi)法規(guī)具有的法的屬性，自然需要先明確法本身具有何種屬性。法定的名稱是法具有固有屬性之一，在國家法律當中，法通常采用憲法、行政法、規(guī)章等命名，黨內(nèi)法規(guī)同樣兼具這一屬性。從“制定條例”中可以清晰的找到對黨內(nèi)法規(guī)命名規(guī)范的表述，其在命名上應該使用黨章、條例、辦法、細則等，而且法規(guī)與法規(guī)間的名稱不得重復使用。這些都高度體現(xiàn)了法規(guī)名稱的規(guī)范性。法本身在內(nèi)容上用法規(guī)體、條款式，并且具有三段式的結(jié)構(gòu)：規(guī)定適用條件;規(guī)定實現(xiàn)方式;規(guī)定行為所會產(chǎn)生的后果。對于法的這個屬性，從“制定條例”中也不難找到相應的具體要求：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件。” 按照條例的要求，黨內(nèi)法規(guī)在行文的時候嚴格按照了篇、章、節(jié)、條、款的結(jié)構(gòu)行文，同法律內(nèi)容的行文方式保持了一致。對于法律具有的三段論式的結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)在這一點上也同法律做了很好的同步，法規(guī)規(guī)定了其適用的條件;規(guī)定了黨組織的職權(quán)、黨員的義務;規(guī)定了根據(jù)行為可能會產(chǎn)生的正反兩種后果。法的結(jié)構(gòu)具有體系化。法律以憲法為核心，以總則、分則等構(gòu)建文本框架，共同組成了一整套的法律體系，針對其這個特點，黨內(nèi)法規(guī)圍繞黨章制定了一套構(gòu)成的體系，包括了準則、條例、辦法、細則等，同時具體法規(guī)也遵照了總則、分則、附則的框架。這種框架也更加適宜段落式行文。

注釋：

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