政法隊伍政治督察機制研究

摘 要 中共中央《關于新形勢下加強政法隊伍建設的意見》要求要探索建立政治督察制度，什么是政治督察制度，開展政治督察的主要依據是什么，政治督察與黨委全面監督、紀律審查、監察調查及日常督導有何異同，如何構建政法隊伍政治督察機制等，本文將對這些問題進行系統研究，就政法系統開展政治督察的涵義、依據、邊界、開展督察的目的、意義、基本原則、主體、對象、范圍、程序等問題進行綜合研究，著力探索建立科學、合理、高效的政法隊伍政治督察機制，為政法隊伍營造良好健康的政治生態提供監督保障。

關鍵詞 政法隊伍 政治督察 監督機制

作者簡介：中共成都市政法委課題組，課題組成員：夏良田、李陽、唐明婷，四川省社會科學院社會學所。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.173

政治督察是加強黨的政治建設的重要手段，是我國黨內監督體系的重要組成部分，政法隊伍政治督察是巡視巡察工作在政法系統的延伸和拓展，是黨委政法委對政法系統政治監督的重要手段，是保證黨的方針政策、黨章、黨規及規范性文件在政法系統落地落實的重要舉措。在2019年中央政法工作會議上，習近平總書記專門指出，要健全完善政治督察、綜治督導、執法監督、紀律作風督查巡查等制度機制。《中國共產黨黨內監督條例》規定 “黨的工作部門應當嚴格執行各項監督制度，加強職責范圍內的黨內監督工作，既加強對本部門本單位的內部監督，又強化對本系統的日常監督”。 《中國共產黨政法工作條例》規定“黨委政法委委員會應當推動完善和落實政治督察等工作制度機制，全面推進政法工作特別是黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等貫徹落實”。 《關于新形勢下加強政法隊伍建設的意見》第四條指出“要探索建立政治督察制度” ;《關于加強黨的政治建設的意見》規定“各地區各部門要加強對黨的政治建設工作的監督檢查，將其作為巡視巡察和監督檢查的重要內容” ;根據以上規定和要求，政法隊伍政治督察作為黨委政法委職能監督的組成部分，是加強對政法單位工作監督的重要手段。其目的是確保政法系統深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立“四個意識”，堅定不移維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，堅定“四個自信”，確保政法隊伍理想信念堅定，對黨忠誠，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，加強黨性修養，堅定政治信仰，堅持用黨的科學理論武裝頭腦，堅定執行黨的政治路線，站穩政治立場，在履行職責、開展工作中提高政治站位，把準政治方向，注重政治效果，考慮政治影響，防止和糾正把政治與業務割裂開來、對立起來的錯誤認識和做法，確保政治和業務融為一體、高度統一，彰顯政法機關政治屬性，旗幟鮮明講政治，保證黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等在政法系統得到切實貫徹落實。

一、 政治督察的原則

政法隊伍政治督察應當總體符合從嚴治黨的基本要求，黨內監督制度的基本要求，結合政法工作特點和政法隊伍實際，應當遵循以下基本原則。

（一）黨的領導原則

政治督察必須遵循黨對政法工作絕對領導的原則。《中國共產黨政法工作條例》明確規定，政法單位是黨領導下從事政法工作的專門力量， 政法工作必須堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅持黨的絕對領導，把黨的領導貫徹到政法工作各方面和全過程。“黨是領導一切的，” 政法機關擁有司法、執法、調查等權力，政法隊伍必須讓手中的權力聽黨指揮，在大是大非面前保持政治清醒和政治自覺，不能有絲毫動搖。堅決維護黨的政治領導、思想領導、組織領導三個方面，堅決保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署在政法單位得到不折不扣貫徹落實。

（二）法治原則

黨的領導和依法執政是統一的，法治是共產黨執政的重要方式，作為政治督察的黨內監督工作必須遵循法治原則，依法依規，嚴格按照憲法、法律、法規和黨章黨規組織開展政治督察工作，做到規范有序，防止政治督察違規違紀，確保國家憲法法律正確統一實施，確保按照黨章黨規從嚴治黨。

（三）公平公正原則

政法機關是國家法律的踐行者，公平正義是政法工作的生命線，司法機關更是維護社會公平正義的最后一道防線。在政治督察工作中，政法機關是否明顯嚴重偏離司法執法的公平正義，是一項督察內容;與此同時，在政治督察過程中，要堅持實事求是、客觀全面，公平公正，使督察工作按照公平正義原則開展。

（四）服從大局原則

政治督察應當遵循維護社會大局的原則。習近平總書記指出“維護社會大局穩定是政法工作的基本任務。” 責任意識是政法工作有效開展的重要保證，樹立和強化責任意識，敢擔當，勇進取，將工作責任內化為內心道德標準，將主動出擊和牢筑防線的工作相結合，全力維護國家安全和社會穩定;持續加強防范化解矛盾的工作能力，加強科學決策能力，保證決策不脫離維護大局穩定原則，政治督察以此為原則，對偏離航向的決策和工作進行警示、糾偏。

（五）問題導向原則

政治督察應當遵循問題導向原則。解決問題，加強政治建設是政治督察的目的之一，政治督察要遵循問題導向，堅持重點對突出問題進行重點督察。隊政法隊伍中存在的突出問題進行重點督察，緊抓對人民群眾反映強烈的治安問題、影響重大的惡性治安案件進行重點督察，確保執法為民，確保人民安居樂業。習近平指出“政法工作搞得好不好，最終要看是否有利于人民安居樂業。” 在政治督察過程中，督察效果和群眾滿意度是對政法工作群眾路線的檢驗，這是政治督察的重要標準，也是政治督察的應有之義。

二、 政治督察的主體、組織、范圍、對象

（一）政治督察主體及組織方式

關于政治督察主體，在具體實踐探索中，各地都有自己的探索，表述不一。如山西省的調研報告里，提出了政治督察的主體是各級黨委的意見;巴中、廣元提出由市委政法委牽頭成立政治督察工作領導小組，以議事協調機構的組織形式，領導開展全市政治督察工作;綿陽、眉山提出由市委政法委會同市委組織部成立督查組開展政治督察工作。

關于政治督察主體，《中國共產黨政法工作條例》有明確規定，其中第十條第七項規定，完善黨委、紀檢監察機關、黨委政法委員會對政法單位的監督機制，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實，保證憲法法律正確統一實施;第十二條規定，黨委政法委員會在黨委領導下履行職責、開展工作，應當把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境，帶頭依法依規辦事，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實，保證憲法法律正確統一實施。因此，我們認為，政法隊伍政治督察主體是各級黨委政法委。黨委政法委是代表黨委具體行使政治督察權的直接主體，負直接責任。這一點也從《中國共產黨政法工作條例》中關于黨委政法委員會在黨委領導下履行的職責安排中得到印證。其中第十二條規定的職責包括：“加強對政法工作的督查”，“支持和監督政法單位依法行使職權，檢查政法單位執行黨的路線方針政策、黨中央重大決策部署和國家法律法規的情況，指導和協調政法單位密切配合，完善與紀檢監察機關工作銜接和協作配合機制，推進嚴格執法、公正司法。”“指導和推動政法單位黨的建設和政法隊伍建設，協助黨委及其組織部門加強政法單位領導班子和干部隊伍建設，協助黨委和紀檢監察機關做好監督檢查、審查調查工作，派員列席同級政法單位黨組（黨委）民主生活會。” 這些規定表明，政治督察工作是在各級黨委的統一領導下，按照黨委的統一要求，由黨委政法委具體牽頭推動進行，督察組織形式上，可以邀請紀檢委、組織部、信訪局、巡視巡查組及政法相關部門同志參與，組成政治督察工作組開展督察工作。《中國共產黨政法工作條例》第三十二條明確規定了“黨委應當加強對黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）和下一級黨委領導和組織開展政法工作情況，特別是貫徹落實黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等情況督促檢查，必要時開展巡視巡察，并在一定范圍內進行通報;”各級黨委對政法的政治監督已經有完善的巡視巡察制度安排，不宜再從概念上將其作為政治督察主體，以免混淆。

（二）政治督察范圍和對象

在關于政治督察范圍和對象方面，各地都開展了積極的探索。如山西省力主將黨委列為督察主體，在督察范圍和對象上就相對較為廣泛，其調研報告建議將各政法單位黨組織和政法干警納入到督察范圍內;四川省巴中市提出應當按照市、縣分級和行政職級分級原則確定督察對象和范圍;四川省綿陽、廣元市提出范圍應當更廣，建議將派出所、司法所以及各級人民法庭納入督察范圍，更是要將派駐監察人員列入督察對象。有觀點認為，國安系統不適宜納入督察范圍。理由是近些年國安形勢復雜，國安系統內部也有較為嚴肅的督察制度，為國安系統工作量和機密程度考慮，不適宜將此督察在國安系統內鋪開;還有觀點認為，省、市委政法委作為政治督察的主體，由黨委直接領導，接受上級黨委巡視，不適宜將其納入政治督察范圍;縣委政法委是否納入則要看各地區具體情況不同而彈性調節。

我們認為，政法隊伍政治督察的范圍確定應當堅持“全覆蓋，縱向到底、橫向到邊，不留死角”的原則。具體明確為：中央政法委的督察范圍可明確為省（直轄市）級政法委和最高人民法院、人民檢察院、公安部、司法廳部、國家安全部等政法單位;省委政法委的督察范圍可明確為市（州）及政法委和省級人民法院、人民檢察院、公安廳（局）、司法廳（局）、國家安全廳（局）等政法單位;市（州）委政法委的督察范圍可明確為縣級黨委政法委及市（州）中級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局、國家安全局。縣級黨委政法委參照上述范圍和對象逐級下沉。政治督察的對象包括各級政法單位黨組主要負責人、領導班子成員、各部門領導成員及全體政法干警。

三、政治督察的內容

目前各試點在督察內容探索方面具有很大共性，結合黨章、黨內相關法規及規范性文件要求，經過調研總結，政治督察內容主要涵蓋以下方面：第一，《中國共產黨政法工作條例》著重要求督察上級黨組織決定、決策部署、指示等貫徹落實情況;第二，執行黨的政治紀律和政治規矩、落實全面從嚴治黨各項要求情況;第三，意識形態宣傳、思想政治建設情況;第四，以政治建設統領黨的建設六個方面落實情況;第五，以督察對象六大紀律遵守情況為基礎開展思想層面督察，但不應與紀委紀律審查過分重合;第六，《中國共產黨政法工作條例》中政法委十項工作職責的落實情況;第七，按照被督察單位行政級別、工作性質、職能特征不同，設計不同的督察的內容、設計不同的側重點。省級及副省級城市政法單位的政治督察，可更加偏向于政治性內容，如上級黨委重大決策、人事調整、組織意見的落實情況等。市、縣級政法單位可更加偏向于工作性內容，如黨委工作指示的整體落實情況、思想教育開展情況等。

除此之外，各地可以結合自身情況，設置更加精準的政治督察內容。總體上，應著力發現和解決政治意識不強、政治立場不穩、政治能力不足、政治行為不端等問題。

四、政治督察的程序

政治督察可以分為年度例行性政治督察，重大活動或專項工作政治督察和針對系統性、區域性重大問題政治督察三類。黨委政法委作為實現黨對政法工作領導的重要組織形式，應承擔政治督察的具體牽頭組織工作，啟動政治督察程序時，應當形成政治督察工作方案報黨委批準。同級黨委有權批準黨委政法委直接對下級政法單位開展政治督察，或批準黨委政法委授權下級黨委政法委對下級政法單位開展政治督察;黨委政法委也可按照《中國共產黨政法工作條例》明確的上下級之間的指導關系，指導下級黨委政法委對其同級政法單位開展政治督察，下級黨委政法委形成工作方案報同級黨委批準;根據“完成黨委和上級黨委政法委員會交辦的其他任務”的規定 ，黨委政法委也可以直接授權下級黨委政法委對政法單位開展政治督察。

政治督察的具體程序可以參照巡視巡察相關程序辦法開展，具體包括以下內容：

一是按照黨委統一部署，以黨委政法委為主體，邀請紀監委、組織部、巡視辦（巡查辦）、信訪局等部門參與，建立政治督察組。

二是政治督察組基于問題導向督察要求，適時啟動政治督察程序，確立督察對象。

三是制定政治督察工作方案。

四是向被督察單位通報擬督察的情況并召開動員大會。

五是按照規定的權限和方式開展工作。

六是通過督察，查找發現問題，對發現的問題進行分類并查找原因，提出整改意見，形成工作報告。

七是政治督察組組織被督察單位領導班子成員召開意見反饋，對督察中的問題、原因進行反饋，提出整改意見。

八是政治督察組組織被督察單位全體干警召開總結通報會議，就政治督察情況進行通報并提出今后加強政治建設的意見。

九是政治督察成果的運用，對普遍性的一般問題進行一定范圍的通報，并提出政治建設整改建議，督促整改;對人事提拔任免中的重大問題，向組織部門移交處理，對于紀律作風方面及違紀違法的重大問題，向紀檢監察委進行線索移交。

十是督察資料歸檔，建立督察臺賬，督察留痕，建立政治督察“回頭看”制度，跟蹤督辦，緊盯問題清單及整改方案落實情況，確定被督察單位整改措施是否切實有效，整改目標是否實現，被督察對象的政治站位是否提高，政治定力、政治能力是否增強等，切實鞏固政治督察成果。

在政治督察工作方式上，可以參照巡視巡察工作方法，普遍地以聽取匯報、個別談話、詢問情況、召開座談會、調閱檔案、組織評測、問卷調查等方式開展;或者與信訪部門聯合，主動發現和受理被督察單位來信來電;同時，根據各地不同情況，問題范圍和嚴重程度，個別情況下還可以采取明察暗訪的方式、或者突擊檢察的方式;對于問題存在范圍較大的單位，還可以在黨委授權的情況下，列席被督察單位有關會議。

五、構建政治督察機制需要處理好幾個關系

（一）黨委政法委職能監督與黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督的關系

從監督體系看，黨委政法委作為黨委領導和管理政法工作的職能部門，在執行各項監督制度時，與黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督共同構成黨內監督體系。從監督范圍看，黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，領導本地區本部門本單位黨內監督工作;紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責;黨委政法委職能監督的范圍包括了對本部門本單位內部監督以及本系統日常監督。從監督關系看，黨委（黨組）監督涵蓋了對同級紀律檢查機關和黨的工作部門的監督，是包含與被包含關系。

（二）政治督察與黨委巡視巡察、紀委監委紀律審查和監察調查的關系

1.運行特點比較。巡視巡察具有規格高（各級黨委承擔主體責任）、周期長（一屆任期內）、全覆蓋（涉及所管理的地方、部門、企事業單位黨組織）、例行性（常態化推進）、層級清（中央、省、市、縣四級分別開展）、實體化（建立專職的巡視巡察機構）等特點;紀律審查和監察調查具有專責性（紀律檢查專責機關）、職責性（職能范圍內的業務工作）、常規性（作為日常工作予以推進）、針對性（按照管理權限對同級黨委管理的黨組織、黨員、干部及監察對象進行監督檢查和審查調查）等特點;而政治督察具有主動性、機動性、強針對性（突出對發現問題和線索的移交）、行業性（特指政法系統）、研判性（建立聯席會議制度定期綜合談判）、適時性（以問題為導向適時啟動）、重點性（針對區域性、系統性風險確定本次督察的重點方向）以及集中化程度高等特點，應定位為黨委巡視巡察制度的重要補充。

2.形式內容比較。巡視巡察的內容主要涉及對執行黨內法規、黨的建設、黨的紀律規矩、黨風廉政建設等方面的監督，重在發現問題、移交線索;政治督察更為突出的是政治性，重在督察政法單位落實“兩個維護”、執行中央重大決策部署、全面從嚴治黨、落實意識形態責任制、請示報告、依法履職等情況，更多是發揮政法特點、突出政法特色、凸顯政法領域;紀律審查和監察調查是對涉嫌嚴重違紀或職務違法、職務犯罪問題進行初步核實、立案審查調查，針對的群體是進入“涉嫌違法違規”視線的。政治督察與巡視巡察在內容上不可能完全錯位，形式上有突破路徑，應基本涵蓋黨委巡視巡察內容，從頻率、深度兩個維度體現補充作用;與紀律審查和監察調查的關系，更多體現在對政法干警違紀違法案件的信息溝通上，協助黨委和紀檢監察機關做好監督檢查、審查調查工作。

（三）政治督察與執法監督、綜治督導、紀律作風督查巡查的關系

從政治建設在黨的建設總體布局中所處的位置看，黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果，是統領黨的其他建設的靈魂，深刻體現在政治使命、政治信仰、政治立場、政治方向、政治方略、政治目標、政治原則、政治道路、政治紀律、政治規矩、政治能力、政治文化、政治生態等各方面，對黨的思想、組織、紀律、制度、作風建設具有統領提攜、綱舉目張的作用。從政治建設對業務工作的統領帶動作用看，政法機關首先是政治機關，沒有脫離政治的業務工作，為政法工作科學發展提供政治保證。綜上，作為黨委政法委督促檢查機制的四個重要抓手，政治督察對紀律作風督查巡查具有統領性，為執法監督、綜治督導順利實施提供政治保證。

執法監督、綜治督導的重點分別放在執法司法活動、平安建設和基層社會治理上，側重點是對政法專項工作的督查;紀律作風督查巡查具有例行性、全覆蓋等特點，突出的是通過明察暗訪，對執法司法作風領域突出問題開展專項督促環節;政治督察強調的是以貫徹上級重大決策部署來落實推動政法工作，相比而言政治站位更高、督察內容更全面、督察范圍更廣泛、督察形式更嚴謹、督察方法更多樣、啟動方式和實施程序更細化。

（四）政治督察與政法各單位巡察、督察的關系

政法各單位巡察、督察包括警務督察、審務督察、檢務督察、司法巡查等，限于本領域范圍內;政治督察涵蓋整個政法系統，相比而言政治督察范圍更廣泛，更具系統性。

注釋：

《中國共產黨黨內監督條例》第十六條.

《中國共產黨政法工作條例》第三十二條第二款.

《關于新形勢下加強政法隊伍建設的意見》第四條.

《關于加強黨的政治建設的意見》第二十條.

習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2018：22.

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《中國共產黨政法工作條例》第十二條第十款.

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