治理視角下跨省流域生態補償協商機制構建

摘 要 我國幅員遼闊，有960萬平方公里的土地，其中不乏大江大河。隨著時代的進步和社會的發展，自然環境相比曾經不甚樂觀，而江河流域作為自然生態環境的重要組成部分，自然難推其咎。特別是在當前我國一些跨省、跨自治區的流域生態補償問題方面，由于不同的規章制度、人文習俗等因素，導致現如今的跨省流域生態補償問題變得日益復雜，日益棘手。針對此類問題，各個行政機構和行政區域單位要主動的承擔起責任，做出雙方或者多方面的調節和處理，通過科學合理的辦法，嚴格依托法律法規展開探討和分析，對當前治理視角下跨省流域生態補償協商機制的構建做出相應的完善和優化，想出具有積極意義的辦法。本文將以新安江流域為例，對其進行深入的分析和探索。

關鍵詞 跨省流域 生態補償 法律法規 治理方法 協商制度

作者簡介：余陶然，安徽省黃山市中級人民法院，法官助理。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.189

地表水和地下水分水線中所包含的集水區域被稱之為“流域”。既然流域作為一個從發水源頭到放水道口的完整自然生態系統，便會有它獨特的生態空間和生態涉及區域。而流域的特點是隨機性強，跨度性較大，如黃河，貫穿我國多省，整體流域長度達到幾千公里。而且流域對自然環境中的水資源、森林資源、土地資源、空氣資源等都有很大的影響。但是近些年，隨著國家經濟的不斷增長，但凡有大型流域的行政區內，基本上都在面臨同一個問題：缺乏對流域的系統化治理和維護，缺乏上下游之間的利益協調能力，缺乏保護流域經濟體系和發展流域價值的觀念。隨著時間的推移，特別是在上下游流域利益協調方面，被越來越多的人所關注。因此，一些長期居住在流域周圍的人群，以及一些流域分布較為分散的行政區，要用發展的眼光去觀察，站在治理的視角下，對跨省流域的生態補償協商機制的構建做出正確的反應。以緩解地區性的生態環境矛盾和問題，保證跨省流域在生態補償協商機制方面達成共識，依托民商法做到人人盡責，人人受益。

一、 明確新安江流域的初始產權，構建有關利益體的協商辦法

流域不僅僅是一種生態環境的表現，同時也是人類的資源與財富。如北方的黃河，南方的長江，自古以來養育著大批人群，為華夏民族提供者源源不斷的動力。因此，明確產權就是明確生態服務系統的利益關系，也是明確雙方以及多方責任的分配。因此要建立起以流域為基本單位，同時結合社會的發展和進步需求，以流域階段行政機構為大單元，治理管轄流域區域的資源，并對其利益關系進行明確，隨之合理分配。在進行初始水權分配的時候，各行政區、機關部門、政法單位要發揮起單元作用，根據法律制定相應的用水權和流域所有權。然后再進行科學合理的水權分配以及個戶取水用水。同時，要根據相關法律嚴格明確個戶中的水權配額，建立健全的個戶水權補償機制。根據法律規定，個戶在取水用水方面具有相應的用益物權，享受使用、共享、分配、流轉和收益的各種權利。同理之，使用者就是受益者，如果讓渡出使用權，也就是讓渡出了收益權，既無權在享受水權的分配，這時候，個單元就要給予個戶相應的補償。而且國家作為流域和水權的總體管理者，因為公共利益的分配和調度，在征用個戶的水資源時，要結合個戶的意見，組成利益代表團或者采用問卷調查的方式，收集關于征用個戶水資源的相關補償意見，并且要結合法律規定當中的“公共利益界定”相關條款，計算出應補償給個戶的具體方案。水權分配也是利益調整，應建立協商機制，利用良好的溝通辦法，協同政府、管理機構等部門，進行流域內個戶和集體資源使用者的利益協商。重點要突出民意調查的意見、水權使用中個戶和政府的矛盾點、法律相關條文、流域生態補償和跨省水資源管理等內容。

二、 優化新安江流域的管理方案，構建流域生態補償協商結構

在今后很長的時間里，我國跨省流域的水權管理辦法和交易方案都是以政府為主要牽引，以人民的意見作為參考，將兩者有效結合，制定出相應的資源管理分配法律法規和個單元具體管理辦法。在明確水權產權的基礎上，水資源的利用和流域生態環境的優化要建立在以流域為基本單位的水資源管理體制上開展，只有這樣才能提高國家的治理能力，讓個戶的水權利益得到最大化的保障。基礎單元的建立，是為了從根本上保證不同區域和不同流域在局部利益與國家利益面前，明白哪個大、哪個小，明白誰該為誰讓路。因此，基礎單元之間也要建立起互相協商的管理，特別是上下游各行政區和個單元之間，要達成共識，保證水權分配的輸入和輸出能最大化的滿足于政府部門和個戶群體。構建流域生態補償協商的管理辦法，是為了徹底解決跨省流域上下游在共同治理、共同受益過程中所產生的意見和矛盾。此時，基礎單位就要有效利用其協商結構在政府和非政府之間進行全面的方案設計和調查，保證水權分配及時性和科學性，為生態補償區域的合作關系和監督政策的執行注入新鮮動力。

三、 完善新安江跨省流域的法規，構建相應跨省流域補償制度

法律法規是約束人們自覺遵守相關制度的一種方法，但是法律法規同時也是人為設計產生的。因此，體現在跨省流域生態補償的法律法規中，就需要基礎單元對其進行認真的分析和思考，制定出相應的政策，同時結合民商法中的強制性法案，依托政府部門或者地方權力機構的力量，對其進行剛性約束。因為當前的法律條文在生態補償規定方面表達的過于唐突、過于含糊，而且在跨省流域生態補償中并沒有特別明確的要求和規定，也沒有細致的補償措施和辦法。所以，就應該出臺一種獨立的《流域生態補償法》，將之高度提升到法律層面，并且要嚴格明確各個流域和各個行政單位之間應該實施的生態補償手段，以及對補償主體進行補償的辦法，補償內容的具體規定和補償方式，補償標準的明確等。如新安江，在以中央財政為引導、以安徽和浙江地方財政單位為先遣，對新安江流域生態環境補償的基金共同注資，依托橫向轉移支付，實現了跨省流域生態補償的深度保障，也實現了依托法律效應明確財政轉移和水資源生態補償的相關規定，為兩地區域的生態流域補償做出了巨大改革。

四、 帶動群眾力量與工會執行力，構建全員參與全員協商制度

我國是社會主義制度國家，社會主義國家一切決定要參考人民的意見，并且要致力于為人民服務的宗旨。因此，在生態流域補償制度的建立上，同樣也要把人民的利益和人民的意見納入其中，切不得閉門造車。在新安江流域有著數千萬的群眾，他們不僅是流域的受益者，同時也是流域的管理者與維護者。流域補償機制如何構建，直接影響著他們的利益與使用權利。因此，體現在協商機制中，就要將群眾帶動起來，并且要結合當地地區的工會和黨組織等，對群眾的意見進行整理和歸納，派出協商機構的群眾代表，或者派出黨小組內的發言人，與相關基礎單元和政府部門進行協商和溝通。只有這樣，才能將協商機制有效的建立起來，才能不違背民商法對流域生態協商制度的基本規定。而且采用共同參與，共同設計的方法，可以將治理流域的責任公共化。智慧組織的成熟表現便是此類具有組織化和制度化的團體管理表現。但是基礎單位要切記，在構建全員參與、全員協商制度的同時，要將相關法律的地位放在第一位，在方案開展和方案落實中形成一種權威導向，只有這樣，才能在全員參與的過程中實現繁而不亂，有理有據，才能體現出流域生態補償的權益規定和程序嚴格。

總之，以新安江為參考，像如今我國面對日益嚴峻的流域生態環境問題，提出了各種各樣的方法。但是在補償機制問題面前，流域生態環境補償機制呈壓倒性態勢擺在了政府面前。針對此種情況，必須要建立相關生態補償法案、構建長期合作的協商機制、發動群眾的力量和智慧，以法律為根本，以財政為引導，以地方職能部門為抓手，進行深入摸排、積極合作和系統完善。

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