改革開放以來農村基層民主建設在浙江的實踐困境與對策建議

摘 要 改革開放以來，浙江省農村基層民主建設經過多年艱辛探索取得了很大成就。然而，隨著改革深入推進，實踐困境也日益顯現(xiàn)。要進一步加強浙江農村基層民主建設，本文認為須從經濟建設、制度建設、組織建設、民主意識培養(yǎng)和加強黨的領導入手，其中加強黨的領導是關鍵。

關鍵詞 改革開放 農村 基層民主建設 歷史進程

基金項目：2019年度浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“改革開放以來基層協(xié)商民主在浙江的創(chuàng)新發(fā)展與對策研究”（19NDJC 408YBM）。

作者簡介：葉春霞，中共麗水市蓮都區(qū)委黨校，助理講師，研究方向：黨史黨建與民主政治。

中圖分類號：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.206

一、改革開放以來農村基層民主建設在浙江的實踐困境

（一）農村經濟發(fā)展相對滯后

經濟基礎決定上層建筑。基層民主發(fā)展水平雖然不與經濟發(fā)展呈現(xiàn)必然的正相關關系，但是總體而言，一個地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，基層民主的推進和發(fā)展便更為順暢。正如亨廷頓所言：“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨而且社會和經濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值。” 改革開放以來，作為改革先行地區(qū)的浙江，城鄉(xiāng)二元格局日益固化且分化，農村發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯。在推進城市現(xiàn)代化中，農村經濟發(fā)展相對滯后、體系不夠完善、秩序缺失規(guī)范。與此同時，農村大批青壯年外出打工，貼補家計，致使大量農田無人耕種;長時間居住農村的大多是老幼婦孺，知識水平較低。在此情況下，高水平的政治參與在農村難以實現(xiàn)。

（二）村民民主認同的缺失

村民民主認同的缺失一方面根植于傳統(tǒng)政治文化，另一方面源于民主觀念缺乏。戴維·赫爾德在《民主的模式》中指出：“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名副其實的民主。”改革開放以來，浙江省村民文化素養(yǎng)有所提升，但傳統(tǒng)政治文化熏陶下的小農心理內植于心，“權威崇拜”等附庸意識導致政治冷漠、民主認同表面化。村民一般認為政治參與是村里有威望的鄉(xiāng)賢的事，參與自覺性缺失。與此同時，村民大多文化水平低，流動性強，他們對自己手中握著的那“神圣的一票”不甚看重，對選舉違規(guī)行為和結果也不在意。在此狀況下，民主自治實效性有待商榷。

（三）村干部文化素質偏低

就現(xiàn)實狀況而言，村干部大多數(shù)是初中或者高中以下文化，有些甚至沒有上過初中。由于文化水平偏低，村干部對于黨的方針政策不能學深悟透，加上平素工作的積極主動性不足，致使一些惠民政策也不能及時推進和有效落實，執(zhí)行過程中難免偏差走樣。村干部雖有部分工資，但收入偏低，工作考核更無相應績效獎勵或懲戒措施。兼之村干部認為村民綜合素質低下，對自己不存有挑戰(zhàn)。在此心理作用下，大多數(shù)村干部民主意識薄弱，工作作風霸道，欠缺民主意識和服務意識。總而言之，村干部思想境界不高，工作水平低下，不利于農村基層民主的長期健康發(fā)展。

（四）法律法規(guī)制度不完善

雖然浙江省大多數(shù)村已建立了民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督的相關法律法規(guī)制度，但是在具體執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)相應制度并不健全，具有很大局限性。一是民主選舉方面，如何界定選民的資格是一大爭議點，目前還不夠細致具體，可操作性有待商榷。二是民主決策方面，決策程序尚未明確規(guī)定，很多地方事前也沒有征求村民意見，“暗箱操作”時有發(fā)生。三是民主管理方面，村務公開不夠全面、客觀和及時，管理渠道不暢通，對一些不負責任的村干部也缺乏相應的責任究查制度。四是民主監(jiān)督方面，激勵、審計及懲戒機制普遍缺乏， “政治上沒有奔頭、經濟上沒有搞頭” 是很多村干部的內心寫照，致使他們“工作上沒有干頭”。此外，民主協(xié)商這一層面因為是新生事物，只在少部分區(qū)域建立了相關法規(guī)程序，在省內廣大農村并不普及。

（五）村級領導組織機制有待理順

村級領導組織機制是否完備可行，直接關乎民主建設成效。在調研中，課題組明晰組織機制存有較大梳理空間。浙江省有些地方的村黨委或者村支書擁有較大權威，往往黨政工作一把抓，村委會便形同虛設。而村委會有時班子成員商議一下村務，就把事情定了，甚少召集村民大會一起商討，民主價值無法體現(xiàn)。針對村務，村兩委之間也不能進行充分的民主協(xié)商，分歧之爭在所難免。自2015年以來，省內大部分地區(qū)都創(chuàng)建了村監(jiān)會，基層農村三委并立，即村黨委、村委會和村監(jiān)會，三者之間扯皮推諉時有發(fā)生。除此之外，村干部任期制尚未明確規(guī)定，致使在任的村干部總是想法設法長期任職。村干部的長期任職，致使村級領導班子日益喪失活力、權威過重、民主缺失。

（六）農村內生型組織不足

社會轉型期，出于經濟社會發(fā)展需要，省內一些地方自發(fā)孕育了農村內生型組織，如溫州農村資金互助會、嵊州市“村嫂”志愿服務隊、麗水蓮都雅溪鎮(zhèn)自聯(lián)會等。它能夠在村民和鎮(zhèn)政府之間搭建起一個緩沖的平臺，有利于民意整合和利益溝通，避免了兩者之間的直接沖突，這對于農村社會的穩(wěn)定健康發(fā)展至關重要。當然，這是基于基層政府對于這些民間自治組織的合法性認同和積極引導之上。目前，浙江大多數(shù)農村內生型組織孕育不足，在一定程度上制約了現(xiàn)代化農村民主治理之路。

二、新時代加強浙江農村基層民主建設的對策建議

新時代，要多措并舉形成村民自治的強大合力，進一步推動浙江省農村基層民主建設的長足發(fā)展。

（一）大力發(fā)展農村經濟，提供堅實的物質基礎

經濟基礎決定上層建筑。亨廷頓曾言;“如果你想造成民主，就請促進經濟增長。”大力發(fā)展農村經濟，要結合我省農村實際，因地制宜，多措并舉。首先要貫徹落實好支農惠農政策，增加對農民的種糧補貼，維護和保障好農產品在市場上的合理收益率。其次要大力推進和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長足發(fā)展，大力支持富有農村特色的農產品生產、深加工產業(yè)與“互聯(lián)網+”的電子商務融合，增強企業(yè)創(chuàng)新活力。最為重要的是實施科技興農，增強廣大農民運用農業(yè)科技提高綜合效益的能力，打造好優(yōu)質、高產、高效的現(xiàn)代農業(yè)。

（二）提升村民民主意識，培育高素質的自治主體

農民是村民自治主體，提高其民主意識，有助于克服政治冷漠、民主認同的表面化傾向，有利于進一步規(guī)范和引導他們有序參與政治生活。提升民主意識，要齊抓共管。一是大力發(fā)展農村教育事業(yè)。通過城鄉(xiāng)教師輪崗制、全面普及九年義務教育、大力加強職業(yè)培訓等措施推進城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展，通過抓教育來夯實民主根基。二是引導廣大村民學法懂法用法，通過宣傳民主法制思想，教育村民正確認識自身的主人翁地位，糾正村民只講民主權利不盡民主義務的錯誤觀念。三是積極鼓勵村民參與民主實踐，讓村民在村務監(jiān)督管理中，了解民主程序、發(fā)揮主體作用、提高參政能力。

（三）加強村干部隊伍建設，打造優(yōu)秀的領頭雁隊伍

村干部是推動農村善治的中堅力量，其重要性不容忽視。加強村干部隊伍建設，要打好“選、用、管、育”組合拳。村干部隊伍要多途徑綜合選拔，除了要堅持招聘大學生村官外，還可以引進一些高素質、富有威信或愿意服務村集體的當?shù)亍班l(xiāng)賢”，既可讓他們發(fā)揮余熱，又有利于發(fā)展基層民主。用好村干部，關鍵要調動工作積極性，如可通過適當提高村干部的工資收入、開展“新時代好村官”等措施，營造好外部環(huán)境，讓他們踴躍工作、投身鄉(xiāng)里、為民服務。管好村干部，要做好激勵機制和責任追究制度構建，讓他們心里有一桿“做好做壞不一樣”的秤，使村干部逐漸做到嚴于律己。培育村干部，重在加強培訓，使他們具備適應新時代中國特色社會主義新農村發(fā)展的基本能力和水平，并倡導構建正確的人生價值觀、權力觀。

（四）完善法律法規(guī)制度，強化堅實的制度支撐

一個村有一個村的情況，一個地方有一個地方的實際，各級政府要結合本地農村實際健全相應的法律法規(guī)制度，將其納入法制軌道，使其具備切實的可操作性。民主選舉制度要科學界定選民與村委會候選人的資格，并有序規(guī)范村委會的產生方式，合理合法歸置流動人口的選舉權。民主決策制度要不斷完善相關程序法規(guī)，決策失誤要嚴格追究，做到權利與責任并重。民主管理制度要健全村務公開相關法規(guī)，如規(guī)定時間、與時俱進更新內容和形式等。民主監(jiān)督制度要大力推廣村務監(jiān)督委員會，并對村監(jiān)會的選舉制度、工作制度、權利義務制度、工作責任追究制度進行針對性的完善和細化。民主協(xié)商制度要汲取先進地區(qū)的工作經驗，培育民間性的自治協(xié)商組織，暢通民意渠道，集聚民智。

（五）理順村級領導組織機制，構建良好的機制載體

浙江省大多數(shù)農村，三委并立。在農村基層，更要嚴格實行黨政分開，村黨委主管方針政策是否執(zhí)行到位的原則性問題，村委會主抓村中日常工作和經濟發(fā)展問題，兩委既要合作又要適度分開。與此同時，要嚴格規(guī)范村務大事表決程序，積極引導村委會干部還權于民。村監(jiān)會作為監(jiān)督者，與其他兩委是相互促進、共同發(fā)展的辯證關系，共同的目標都是促進新時代社會主義新農村的建設。三者之間要民主協(xié)商，和諧共生，共謀鄉(xiāng)村振興。

（六）培育村民多樣化組織，形成多元的共治合力

黨的十九大報告強調“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這是首次在黨史上將“民主協(xié)商”與其他四大民主并列，豐富了民主內容。不同于村黨委、村委會等農村傳統(tǒng)的官方自治組織，理事會、聯(lián)合會等新型民間組織作為一種農民參與組織，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)，對推進鄉(xiāng)村有效治理意義非凡。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，浙江省農村民間組織普遍水平低、種類少、分布不均衡。在培育農村“非官方”社會自治組織的過程中，雖然重在擴大數(shù)量和規(guī)模，但更要加強成員們政治參與的積極主動性，同時避免“小圈子”團團伙伙的出現(xiàn)，促進農村社會和諧，推動農村善治。

（七）堅持黨的核心領導，奠定發(fā)展的政治基石

正如十九大所言：“東西南北中，黨是領導一切的。”在農村，也要牢牢夯實黨的核心領導地位。堅持黨的核心統(tǒng)一領導，要多措并舉。首先，著力培養(yǎng)一支農村基層黨組織“三農”帶頭人工作隊伍，做廣大群眾的知心人、貼心人、心上人。其次，提高基層黨委的民主意識，摒棄大包大欖的做法，正確處理好與其他兩委和村民自發(fā)型組織的關系，注重發(fā)揮好村黨委的思想引領作用。最后，堅持和發(fā)展好黨內民主，不在農村基層搞權利集中和權威崇拜，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不良之風，加強民主評議機制的構建，打造良好政治生態(tài)。

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