農村社區土地股份合作社發展困境和出路分析

朱婷 夏英

摘要：創新社區土地股份合作社體制機制的目的在于解決發展所面臨的管理不規范、機制不配套、組織內外關系不協調、發展與需求不適應等現實問題，使社區土地股份合作社的未來發展具有強大生命力和可持續性。通過對寧夏紅寺堡區和云南省大理市實地走訪和資料歸納分析，主要從外部成長機制和內部治理機制2個方面研究不同地區農村社區土地股份合作社發展困境，旨在提出相應對策建議，推動農村土地股份合作社在全國范圍內推廣和發展。

關鍵詞：農村土地股份合作社;發展困境;外部成長機;內部治理機制

1 研究背景

作為農業大國，合作經濟組織對助推我國農村經濟發展有著不可替代的作用，且隨著農業生產需求的改變和產權關系重構，它的發展形式呈現多樣化態勢，社區股份經濟合作社、農民專業合作社、土地股份合作社等均是在實踐探索中的創新。20世紀80年代家庭聯產承包責任制推行，廣大農戶為解決生產經營中的信息、技術、資金等方面的實際問題，逐步興起農民專業合作社;現階段在農村集體資產產權改革背景下，社區股份經濟合作社成為實現資源資產化、資產資本化、資本股份化的最佳途徑[1];貧困地區以及集體經營性資產較少的村莊則圍繞土地產權做文章，通過組建土地股份合作社，分享土地流轉、發展現代農業帶來的高額收益，實現集體和個人收入同步增加。

為發展新型農村集體經濟和盤活農村土地資源，國家在政策層面持續發力，將土地股份合作社作為發展農村集體經濟的有效實現形式，不斷營造有利于土地股份合作社發展的政策環境。從2005年正式實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（第47號），到2015年財政部出臺《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》（第197號）鼓勵探索土地股份合作經營，推進行政村區域內的土地股份合作聯社發展[2]，再到黨的十八大和十八屆三中全會決定明確指出：“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作”[3]，以及十九大提及“要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度;要深化農村集體產權制度改革，壯大集體經濟”[4]等，引發了學術界對土地股份合作社的廣泛關注，研究視角集中于土地股份合作社性質與作用、發展模式和現實困境等。張紅宇對土地股份合作制的定義、內涵、形式、績效、缺陷與如何消除制度缺陷等方面進行了深度剖析[5];胡勇指出，土地股份合作社是自上而下的誘致性制度變遷的結果，對我國農業現代化具有重要意義[6];卞琦娟等把土地股份合作社分為社區股份合作社與企業型股份合作社，并指出，各地區要根據生產力發展水平確定發展類型[7];張笑寒認為，土地股份合作社在股份集中度、農戶參與度、入股要素及其用途等方面面臨諸多困境[8]。以上學者觀點對深入開展土地股份合作社研究提供了有益的文獻參考，但從區域差異視角分析土地股份合作社在實踐發展中遭遇困境方面的研究較少。本研究基于對寧夏吳忠市紅寺堡區和云南省大理市2個農村集體經濟改革試點市（區）的實地調研，從外部成長機制和內部治理機制2個方面梳理歸納社區土地股份合作社體制機制發展困境，探究合作社生產經營持續發展對策，以期對土地股份合作社相關政策制定提供理論支持和啟示。

2 試點土地股份合作社基本情況

土地股份合作社是在土地“三權分離”下創設出的一種土地承包經營權股份聯合，采取按股分紅方式的經濟組織。不同地區往往基于相異利益目標組建土地股份合作社，因此在發育誘因、服務內容、經營范圍、成員身份等方面存在差異。

2.1 發展誘因

寧夏紅寺堡區是全國最大的生態移民區，也是國家扶持壯大發展村集體經濟試點之一。全區借力國家財政部和自治區自2016年開始的扶持集體經濟發展壯大試點項目，旨在盤活農村閑置、低效利用的土地資源和尚未利用的村集體荒地資源，注重主導產業開發與精準扶貧緊密結合。區政府與村領導班子積極引導集體經濟發展壯大試點村組建土地股份合作社，促進村集體經濟發展。云南省大理市調研點農業生產自然條件較好，當地社會資本多，加之全市旅游資源豐富，發展土地股份合作社易找到外部合作方，農業產業項目的盈利能力較好，農戶轉入二三產業機會較多。因此，就云南省大理市土地股份合作社成立原因而言，試點因素、外部環境和農民對自身利益需求是主因，除此而外，還有一些社會目標被嵌入，其中有的放在解決土地撂荒等糧食生產安全問題上，也有的放在環境保護和生態安全問題上。

2.2 合作基礎

寧夏紅寺堡區農村社區土地股份合作社以承包到戶的農地或農機、農技等生產要素為合作基礎。云南省大理市土地股份合作社以集體機動用地和農戶土地經營權為合作基礎，無地不能成為合作社成員。

2.3 股權設置

寧夏紅寺堡區和云南省大理市農村社區土地股份合作社皆采用最為普遍的股權結構形式，按一畝一股折算設立“個人股”，歸集到戶。

2.4 成員界定和服務范圍

云南省大理市將土地承包經營權入股的農戶認定為社區土地股份合作社成員，向社員提供生產、生活服務及各項福利。寧夏紅寺堡區則因地制宜，將土地股份合作社服務對象分為2種：一種是股東社員，認定資格主要是以土地經營權入股，享受保底分紅和二次分紅;另一種是未以承包地入社但是本社區集體經濟組織成員的非股東成員，土地股份合作社為他們與企業簽訂訂單式合同，并為其提供統一品種、購苗育種、技術指導、產品銷售等社會化生產管理服務。

2.5 經營模式和分配方式

寧夏紅寺堡區經濟社會基礎和自然環境比較差，當地鮮有社會資本進入農業領域，因此，政府扮演土地股份合作社的推動者，由村集體自主經營，發展具有豐富經驗的傳統種植產業;合作社利益分配方式也具有保守性，實行“保底分紅”。云南省大理市經濟環境和生態環境較好，社會資本自愿下鄉發展現代農業，對土地需求量大，農村社區土地股份合作社多數實行內股外租經營模式，社員有機會從農業崗位轉移到非農崗位，可獲得合作社“保底分紅+二次分紅”和非農收入3份收入。

3 存在的主要問題

作為新型經營主體和集體經濟有效實現形式的土地股份合作社，其發展實踐探索日益豐富，成為深化農村土地制度改革和培育農村經濟新增長點的重要舉措，在引領農村改革和農業發展中發揮著積極作用。但寧夏紅寺堡區和云南省大理市仍處于壯大發展集體經濟改革和農村集體資產權能改革試點初期，在發展規模和輻射帶動力方面與農民預期還存在較大差距，主要體現在土地股份合作社外部成長機制和內部治理機制2個方面。

3.1 外部成長機制

3.1.1 財務管理制度不健全 農村社區土地股份合作社原始運作資金一般來源于村集體經濟積累，財務管理不同于普通農民專業合作社，不能僅靠內部設監事或監事會來進行。例如調研發現，寧夏回族自治區紅寺堡區土地股份合作社的啟動資金來源于中央財政轉移支付，是由中央和自治區級財政預算安排，用于發展壯大農村集體經濟的財政支農專項資金，是由村集體經濟組織管理使用的滾動發展資金，必須借助外部力量實施監控，以確保資金不流失虧損。由于土地股份合作社財務管理人員皆由本村原村委會會計轉任而來，缺乏專業的集體經濟組織財務管理知識，加之缺乏財政支持集體項目資金的使用和監督管理辦法和機制，如果對集體發展資金監管不到位，保值增值將存在一定隱患。

3.1.2 土地流轉雙方合作方式需創新 土地股份合作社作為集體經濟組織培育的重點，具有涉及主體廣、運行環節多、權益關系復雜等特點。社區土地股份合作社的發展與如何有效利用當地涉農企業資源或新型農業經營主體資源緊密相關。土地股份合作社內股自營模式適用于村集體經濟體制轉型較成熟、資金實力強大、有高效穩定產業支撐的情況。否則，當土地股份合作社經營項目不盈利時，合作社不僅會遭遇信任危機而產生高治理成本，而且自主經營勢必使得農業生產成本和市場風險從外部轉移到合作社內部。比較而言，新型農業經營主體在發展高效產業方面富有經驗，但土地經營規模往往不足，土地股份合作社土地資源相對豐富但自主經營能力有限，兩者相對弱質性決定了其合作的必要性，但內股外租模式所進行的土地規模流轉僅僅是土地原材料輸出，土地股份合作社無風險承擔，處于農業產業鏈的最低端，難以享受土地增值所帶來的增值收益。因此，創新合作社與新型農業經營主體兩者合作方式成為關鍵所在。

3.1.3 農戶自主選擇能力或受限 出于治理農業面源污染和農業結構調整等社會和生態原因，政府主導有計劃統一流轉農業用地，用于種植低污染的糧食作物或經濟作物、發展農業生態旅游業等，成立土地股份合作社被認為是有效組織模式。不可否認，土地股份合作在規模化生產、組織化運營、計劃管理上有優于小農戶分散經營的優勢，但此模式的缺陷在于地方政府可能會為了追求生態環境保護而干預農戶自主經營，違背農戶土地流轉的自愿性，然而，在國家調整土地用途行為面前，農戶利益與國家利益的平衡是否能靠土地股份合作來實現，有待進一步的觀察。

3.2 內部治理機制

3.2.1 農戶對土地股份合作社組織特性認識不足 農戶對農村社區土地股份合作社的認識通常籠統歸類于農民專業合作社，當被問及對農民專業合作社與社區土地股份合作社的認知時，多數農戶會指出兩者都是私人辦的。因此，部分農戶怕失去承包地生產經營自主權，流轉意愿不強，不愿加入土地股份合作社。

3.2.2 股份分紅設置需合理化 我國多數農村土地股份合作社僅吸納土地經營權入股，并且多租賃或發包給企業、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體經營，自身并不參與到經營中去，它的分紅方式大多為一次性的“保底分紅”（相當于租金）。由于農民和村合作社承擔的風險相對較低，土地股份合作社的經濟效益有限，實際上村合作社除了獲得租金收入和少量管理費外，沒有能力對入股農戶進行二次分紅。“保底分紅+二次分紅”是介于以上2種利益分配方式之間的平衡選擇，既可維護農戶土地股份收益的底線權益，又不失獲取一定風險收益的可能性，是農戶理性風險控制行為的反映。但這一分配制度減少了土地流轉合作方的資本收益，若沒有長期穩定的合作關系或地方政府的扶持介入，成功合作的概率不會高。

4 對策

4.1 賬務委托代理，創新扶持資金監管機制

為確保社區土地股份合作社平穩運作，可采取財務委托代理制，委托代理費用起步階段由政府支付，待合作社發展成熟，費用則由組織自行承擔。基層相關部門可建章立制，出臺村集體經濟投資資金管理辦法，擔負起風險監控與管理工作，采取委托檢查、重點抽查、交叉檢查等形式，對項目實施、資金使用、集體收益增加等情況進行監督檢查;集體經濟組織監事會要全程參與監管，以防村干部利用職務之便隨意支配集體資金，從中謀取私利，為服務少數人利益打開方便之門。4.2 政社分離彈性化，創新政社協調機制

在政社關系的處理上，建議要分地域分階段允許過渡性設置，不搞“一刀切”，允許地區自由選擇是否存在一定程度上的“政社合一”，發揮基層鄉土社會精英的作用，降低組織發展運行成本，并通過融洽的溝通機構、規范的協調機制、有效的合作機制建起富有彈性的、分合有度的新型政社關系。例如，允許村干部在土地股份合作社交叉兼任，使其成為利益攸關者，進而自然積極主動成為土地股份合作社的推動者、與企業博弈的領頭人，努力爭取政府支持。

4.3 以土地要素入股為紐帶，把控不同利益分配機制

在經營模式優化和利益分配機制選擇上，社區土地股份合作社須要因地、因環境、因發展水平和階段性制宜，將維護和提升入社農民的土地財產收益作為根本，在確保土地股份合作社正常良性運作前提下，盡可能保障成員的利益最大化。在保底又分紅的分配機制中，分紅應設為浮動分紅，在合作經營組織規程中應明確規定，當組織當年盈利達到多少額度時，可對成員進行二次分配，以此推進成員與股份合作組織的良性互助式發展。

4.4 提升合作社自身營銷能力，創新政策機制

農村社區土地股份合作社在發展過程中，應當善于借鑒與學習國內成功經驗，促進生產經營能力和市場競爭力的提升。政府要在深化土地管理制度改革、創新金融服務體系、單獨設立集體經濟組織稅收優惠政策、完善農業支持保護政策、大力推進農業科技創新和應用等方面給予社區土地股份合作社指導和支持，培育真正致力于農業生產的經營主體。

參考文獻：

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