從更高站位出發看自貿試驗區建設

文/郭雨松

2019年6月28日上午，習近平總書記在G 20大阪2019峰會上發表了講話，其中關于自貿試驗區的部分，在自貿試驗區理論界和實務界一石激起千層浪，自貿區熱再掀高潮。

關于自貿試驗區，總書記在G 20大阪峰會指出：

第一，進一步開放市場。我們即將發布2019年版外資準入負面清單，進一步擴大農業、采礦業、制造業、服務業開放。新設6個自由貿易試驗區，增設上海自由貿易試驗區新片區，加快探索建設海南自由貿易港進程。

第二，主動擴大進口。我們將進一步自主降低關稅水平，努力消除非關稅貿易壁壘，大幅削減進口環節制度性成本。辦好第二屆中國國際進口博覽會。

第三，持續改善營商環境。我們將于明年1月1日實施新的外商投資法律制度，引入侵權懲罰性賠償制度，增強民事司法保護和刑事保護力度，提高知識產權保護水平。

第四，全面實施平等待遇。我們將全面取消外資準入負面清單之外的限制。準入后階段，對在中國境內注冊的各類企業平等對待、一視同仁，建立健全外資企業投訴機制。

第五，大力推動經貿談判。我們將推動早日達成區域全面經濟伙伴關系協定，加快中歐投資協定談判，加快中日韓自由貿易協定談判進程。

其中，理論界和實務界普遍關心和解讀最多的是新增6個自貿試驗區，以及增設上海自貿區新片區。但筆者認為，這樣的理解無助于深刻認識自貿試驗區對改革開放的重要意義，無助于體現中國進一步深化開放融入世界的決心，無助于理解中國努力推進一帶一路倡議的信心。

上述五點實際上是一個有機整體，從不同方面分別闡述了改革開放，我們必須將上述五點結合為一個整體，深刻認識中國深化改革開放的決心和信心，再認識自貿試驗區的本質和初心，才能夠堅定不移地建設自貿試驗區。

一、自貿試驗區：新時代的“摸著石頭過河”

要解讀自貿試驗區的意義，需要進一步認識總書記對當今世界經濟和全球治理的深刻理解。

（一）經濟運行有其自身規律。只有充分尊重經濟規律，發揮市場作用，掃除人為障礙，才能適應生產力發展要求，實現貿易暢通、百業興旺。這里明確的是充分尊重經濟規律，發揮市場作用 。

這是做出論述和判斷的基礎。一是再一次明確迄今為止兩種經濟體制，計劃和市場里面，中國仍然堅定地選擇市場經濟。雖然關于經濟學理論眾說紛紜，謬誤和解讀繁多。但是基本的經濟規律還是得到了公認。一是研究約束條件下的資源分配，也就是供給和需求，這實際上解決了財富的增長問題，理論和實踐都證明交給市場是有效的。二是研究產權的成本問題，起點就是科斯（1937） ，本質解決的是財富的結構問題。三是奧地利學派的企業家精神，也就是創新和創造在財富增長中的作用。這些經濟規律需要破除各種體制機制障礙，有的是歷史原因形成的，有的是思想觀念問題。這一點很重要，這是整個市場經濟建立的基石，如果這一點動搖了，改革開放的成功仍有可能會被破壞。

（二）古往今來，人類從閉塞走向開放、從隔絕走向融合是不可阻擋的時代潮流。我們要以更大的開放擁抱發展機遇，以更好的合作謀求互利共贏，引導經濟全球化朝正確方向發展。

整個世界不是零和游戲，不是非此即彼。人類社會的發展史就是合作和分工的歷史。馬克思主義也告訴我們這是我們區別與猴子的主要特點。而經濟規律也同樣告訴我們，分工和合作是促進經濟增長的有效手段。分工帶來效能，合作帶來繁榮。小到一支鉛筆，大到國際空間站，都是通過分工和合作帶來的。因此，任何國家，任何人違背歷史規律，搞保護主義，搞自我封閉，帶來的只能是落后于時代的發展。建石頭墻不行，建網絡墻不行，建關稅墻甚至技術墻更是違背經濟規律。試問，萬里長城今猶在？

（三）我們要胸懷共同未來。放眼世界，各國早已休戚相關、命運相連。我們要立足共同利益，著眼長遠發展，致力于實現世界持久和平繁榮、各國人民安居樂業，避免因一時短視犯下不可挽回的歷史性錯誤。

這是事實上宣布單極化世界的消亡。由于通信業跨時代的發展，以及交通運輸業的規模效應，地球村的特點越來越突出，馬太效應也越來越明顯。可以說，G 20在某種意義上既代表著世界歷史的過去，也代表著世界的未來。依靠戰爭、殖民、壓迫的方式來統治世界的方式已經一去不復返了。同時也是正告，“避免因一時短視犯下不可挽回的歷史性錯誤 ”。這種觀點世界上也是世界主流觀點。今年5月底，默克爾到訪美國，沒有去華盛頓，卻去了波士頓。

在哈佛大學，她這樣說：保護主義和貿易摩擦，正威脅著全球自由貿易以及經濟繁榮的根基。我們千萬不能稱謊言為真相，也絕不能將真相視為謊言。我們不能將反常當作常態加以接受。我們比以往任何時候都更加需要多邊而不是單邊思考，需要全球行動而不是邊緣化的行動；我們必須摒棄民族主義傾向，向全球開放。我們必須協調行動，而非各行其是。

這次演講，哈佛學子掌聲不斷，默克爾感慨萬千。雖然沒有明說是誰，但大家都明白。相呴以濕，相濡以沫，不如相忘于江湖。

從總書記上述三個判斷出發，我們可以看到，自貿試驗區的意義就是新時代的“摸著石頭過河”。必須在小范圍內“摸著石頭過河”的原因是，我們G D P已經全球第二位，已經是一個經濟大國，每一個政策影響的已經不僅是自己，還有周邊近鄰，還有全球遠鄰。在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快。當今世界，蝴蝶效應已經很明顯，作為一個大國根本政策必須有試驗田。迄今為止，12個自貿試驗區為我國新時代的改革開放做出重大貢獻。例如負面清單，從無到有，現在已經復制推廣到全國。負面清單的理念甚至還從經濟領域走向了民生領域。因此，自貿試驗區的試驗必須在現有的經濟基礎之上，在法律法規的框架下尋求突破。《外商投資法》的出臺就是對這一點的最好注解。從上海自貿區開始，首先以法律的形式宣布外資三法的部分條款在自貿試驗區內暫停執行，其次推廣到全國各自貿區，然后修改法律，三讀通過。

我們尊重經濟規律，尊重國際規則，贊成多邊貿易協商機制。但我們也不能忘記中國國情，步子不能邁得太快，小步快走，積跬步以至千里。這就需要試驗、試點，然后復制推廣，然后全國實行。

二、開放的本質是實現商業機會

學界似乎更愿意從自貿試驗區代表了改革開放，完成了多少項制度創新，可復制可推廣了多少項制度來說明自貿試驗區的成功。這種對自貿試驗區的認識不能說錯誤，但失之于膚淺，總失之于從“術”的角度去討論具體的制度安排，而沒有從“道”的角度來理解自貿試驗區對中國融入世界的積極意義。

自貿試驗區必須從更高的站位去理解。

自貿試驗區的本質是什么？就是為國內外企業、組織和個人提供更多商業機會。

十九大報告指出，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。在自由貿易試驗區建設5周年之際，總書記也明確指出：建設自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義；面向未來，要在深入總結評估的基礎上，繼續解放思想、積極探索，加強統籌謀劃和改革創新，不斷提高自由貿易試驗區發展水平，形成更多可復制可推廣的制度創新成果，把自由貿易試驗區建設成為新時代改革開放的新高地，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻更大力量。

我們回過頭來看，五年來，國際經貿關系多有波折，自貿試驗區的投資自由化、貿易自由化、資金進出自由化的實踐不斷向前推進，取得了可喜的成果。

我國的自貿試驗區不同于海外的自貿區或者自由區，因為我國的自貿試驗區肩負著改革和開放兩項重大任務，而海外的自貿區或者自由區只肩負了開放一項任務。

自貿試驗區的本質就是實現商業機會。堅定不移地實現商業機會，有助于理解下一階段自貿試驗區建設。

1978年開始的改革開放，就是為了解放生產力，發展生產力。無論是農村土地經營承包制改革，還是個體工商戶的出現，以及鄉鎮集體經濟的發展，實質上都是為了減少束縛，釋放活力，通過發展解決人民的生活水平問題。

時至今日，我國的GDP已經達到世界第二位，占全球的16%。這樣龐大的體量下，如何進一步給國內國際提供更好的機會，如何進一步減少束縛實現經濟又好又快發展，是2010年代的主要課題。自貿試驗區正好扛起這面大旗。

以負面清單為例。在負面清單的概念在我國出現以前，負面清單起源于國際貿易領域，最初主要是用來促進各經濟體之間的市場開放和聯通。上世紀80年代初，負面清單覆蓋的范圍擴展到國際貿易和境外投資兩個領域；在法治實踐中，又逐步擴展到行政法領域。法治政府建設要求推進各級政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，建立政府權力清單、責任清單和市場準入負面清單，大幅精簡和下放行政審批項目。

在負面清單出現以前，沒有人能夠預測負面清單釋放出的巨大活力。2013年10月1日，現在看來非常粗糙甚至理解都不是那么準確的第一版負面清單公布。2013年10月底，第一版負面清單實施僅僅1個月后，自貿試驗區“工商一口受理”辦結外資新設企業21家，外資注冊資本5.25億美元。辦結內資新設企業213家，內資注冊資本27.5億元。上述新設企業中，以貿易類和服務類為主，占比分別為60%和33%，以及部分金融和物流類企業，與負面清單設計時備案項目占比85%的預測目標非常接近，符合區內產業發展導向。

現在，負面清單已經成為國內外商投資準入管理的標準模式，負面清單也從最早的190項到現在的37條，縮減了80%。全面實行負面清單后，根據商務部的統計，2018年全國新設立外商投資企業60533家，同比增長69.8%；實際使用外資8856.1億元人民幣，同比增長0.9% 。上述數據再創歷史新高。特別是，2018年中部地區實際使用外資同比增長15.4%，西部地區同比增長18.5%。自貿試驗區同比增長3.3%，占比為12.1%。自貿試驗區已經成為我國實際使用外商投資的重要增長極。僅僅一個負面清單制度，就為我國的進一步開放釋放了巨大的活力。

這實際上就是在不斷厘清政府和市場的邊界。可以說，自改革開放以來，政府不斷在做的也就是在厘清政府和市場的邊界。

從制度經濟學角度解析，制度之于受眾的作用主要依賴于是否能為民眾提供合宜的防護型保障和透明性擔保體系，且能讓經濟社會主體感受到其防護型保障和透明性擔保體系具有穩定的可預期性，而不會是一種權宜之計。我們回過頭去看，40年改革開放，最為根本的一大因素就是通過思想解放，經濟社會主體感受到了改革開放政策的穩定性和可持續性，以及由于思想解放對經濟社會熵值的極大提升。簡言之，就是不斷給市場主體提供新的商業機會。

最近提出的競爭中性原則也同樣如此。競爭中性是指市場經濟、國家一視同仁地對待各種不同性質、不同類型的企業。澳大利亞政府理事會1994年提出此項概念，1996年開始實施，經由經合組織的推廣逐漸成為發達國家所倡導的國際標準。經合組織對競爭中性設定8項原則，涵蓋經營范圍劃分、成本監管、回報率要求、補貼監管、稅收中性、監管中性、信貸中性和和政府采購中性。簡言之，只要是市場主體，不管身份如何，在市場準入和資源等方面，都享受公平待遇，一碗水端平。這方面，也需要自貿試驗區在實踐中不斷予以嘗試、總結、完善、提高。

三、自貿試驗區走向競合時代

篳路藍縷，從上海自貿試驗區開始，自貿試驗區已經走過五個春秋。自貿試驗區從1個到4個，再發展到目前的12個，接下去還有6個新的自貿試驗區。自貿試驗區已經從單片發展到片區聯合發展，到現在的面上開花，點面結合。

很有一種觀點認為，這么多自貿試驗區，會不會貪多嚼不爛？筆者認為，正是因為18個自貿試驗區，才為自貿試驗區的建設提供了更加廣闊的舞臺。

經歷了40年的改革開放，中國的經濟發展已經從縣域競爭模式走向了城市群的競爭和合作模式。國內在改革開放的前期，為了進一步調動地方積極性，一是將地區轉為地級市（可以理解為法律意義上“設區的市”）的過程中，存在將地區拆小拆細的傾向；二是為了鼓勵縣域競爭，還設立縣級市（可以理解為法律意義上“不設區的市”）；三是經濟規模較大的縣域，還會獲得一把手上兼常委，進入上一級領導班子的慣例。然而進入21世紀后，區域合并的趨勢悄悄崛起。從成都、武漢到最近的濟南，城市在大規模擴張的同時，行政區劃的數量則在趨于減少。

這和我國的規模經濟以及技術進步直接相關。泮偉江（2019）指出，在過去的四十多年中，正是由于越來越多的中國人口、地區性資源等生產力要素被更快和更好地連接起來，從而形成一個全國性、多層次的互相作用的經濟網絡，中國的體量規模的潛力才真正被釋放出來。從經濟學的角度來說，國內市場正在從競爭走向競合。

國內越來越多的城市群討論與實踐也說明了這一點。比如粵港澳大灣區建設。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。按照規劃綱要，粵港澳大灣區不僅要建成充滿活力的世界級城市群、國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區，還要打造成宜居宜業宜游的優質生活圈，成為高質量發展的典范。以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎。

在此之前，粵港澳大灣區核心城市之間面臨首位城市之爭。灣區內的香港、深圳和廣州，同為區內的超級城市，各有優勢，誰來主導，頗難思量。廣州是華南的政治、經濟、軍事、交通和商業中心，兩千年的地理文化中心。香港的地位更是超然，真正的國際化大都市，軟實力高出一籌，具有不可替代性。深圳在兩強之間崛起，成為全國的科技創新中心，G D P超過廣州。因此，粵港澳灣區未來的頭等大事，就是處理好競合關系。競爭是難免的，這不僅存在于廣州、香港和深圳這三個核心城市，同時也存在于灣區的城市之間。

長三角一體化上升為國家戰略也同樣如此。長三角地區一體化發展，從而能夠參與全球競爭，說明長三角一體化進入了競合時代。在不同的發展階段和形勢下，選擇競爭或合作，對發展的促進作用是不同的。在人均G D P未達到8000美元時，長三角各城市是在同一平面上爭奪資源和市場，競爭成為主流趨勢。而現在，長三角各城市是在同一戰壕里應對國內外競爭，合作成為必然選擇。

從世界范圍內看，中國提出的“一帶一路”倡議，也是強調參與國家之間的合作，“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”，“一帶一路”倡議把準絲綢之路精神的內核，讓“逆全球化暗流涌動，國際形勢動蕩多變”的迷茫世界看到了新的光亮。

認識到這個時代背景，再認識自貿試驗區從1到18的意義顯然就會不同。下一批自貿試驗區試驗的重點在哪里？讓自貿試驗區發揮出“集聚效應”，應該是下一個階段自貿試驗區建設的重點任務之一。

縱觀12個自貿試驗區，小范圍的試驗在帶來經濟發展領先的同時，政策在同一行政區域內的區別對待甚至不配套，缺乏系統性和整體性考量是當前自貿試驗區進一步發展面臨的主要障礙。

克魯格曼（1991）提出了完善了的中心外圍理論,它揭示了經濟地理聚集內在的運行機制。他認為集聚力和離心力都受到貿易自由化水平的影響，當集聚力大于離心力,企業趨向于集聚，反之則企業不會發生產業集聚現象。在一般情況下，當企業在地理上彼此接近時，會給企業和居民帶來外在利益，即聚集經濟效益。城市具有明顯的聚集經濟效益,正是它促使企業向城市聚集,使城市規模日益擴大，變成擁有成千上萬個企業的地區。世界上大城市的勞動生產率、按人平均的工業產值、國民收入等，一般都高于全國平均水平 。

18個自貿試驗區，在東北地區、西北地區、東南地區、長三角地區、沿南海地區實現了自貿試驗區的聚集效應，特別是在近年來收縮城市充滿爭議的討論過程中，這種聚集效應能否發揮作用關乎中國未來經濟的基本格局。

梁建章、黃文政指出，中國人口峰值將不超過14.2億人，中國人口負增長可能在2021到2025年之間出現。也就是說，在今后幾年年內，中國將面臨人口收縮或城市收縮的壓力，人口凈流出的城市數量會越來越多。即一方面少數城市的人口集中度會越來越高，另一方面，隨著人口絕對數量的減少，大部分城市的人口數量都將減少。

在中國人口的分化和集聚大背景下，判斷人口流向、產業和資金集聚、產業集聚的方向成為一個重大課題。在這種情況下，通過自貿試驗區競合式發展，如何帶動自貿試驗內片區內中小城市的發展，可能將是自貿試驗區下一階段壓力測試的艱巨任務。