創新“三三三”工作法 連續六年無較大交通事故的探索與思考

何慶文

摘 要：農村道路等級低、交通參與者安全意識淡薄、車輛未登記未保險、交通安全管理力量不足、宏觀法律政策滯后或不配套，成為制約農村交通安全管理的“瓶頸”。西充縣創新“三三三”工作法，實現連續六年無較大交通事故，對農村交通安全管理作了有益探索。但還需從法律政策層面賦予公安交警執法人員裁量權和交通安全管理人員執法權，降低農村違法機動車和駕駛人存量，推進農村交通安全管理社會化，才能切實解決農村交通安全管理的深層次問題。

關鍵詞：農村交通安全；管理

近年來，四川省南充市西充縣針對農村交通安全管理存在的諸多難題，積極創新強化人力、經費、裝備三大保障，履行宣教、巡防、查糾三大職能，創新智能、社會、考核三項管理的“三三三”工作法，積極探索農村交通安全管理，近3年全縣交通事故死亡人數同比分別下降26.2%、20.8%、26.3%，已連續6年未發生一次死亡3人及以上的較大交通事故，《人民公安報》、公安部交管局網站、中國交通頻道先后6次作了報道。

一、農村交通安全管理存在的“瓶頸”

四川省南充市西充縣共有道路3252.92公里，其中鄉村道路2821公里，占全縣道路的86.73%，農村交通安全管理成為全縣交通安全管理工作的重中之重。但農村道路等級低隱患多，交通參與者安全意識淡薄風險大，很多車輛未登記未保險車況差，交通安全管理力量不足監管弱，宏觀法律政策滯后或不配套執行難，成為制約農村交通安全管理的“瓶頸”。

（一）農村道路等級低，隱患多。為盡可能滿足群眾出行的需要，各地政府追求“村村通公路”，在投入上相對分散，資金的不足造成鄉村道路路況較差，坡陡、彎急、路窄，道路等級極低，全縣農村三級道路不足10%，四級和等外級道路占絕大多數。鄉村道路建設大多采用政府補貼、社會贊助、群眾集資來解決資金投入，資金量十分有限，交通安全設施根本無暇顧及。即使安裝了部分交通安全設施，也大多因陋就簡，不符合規范。同時，因為交通安全意識淡薄、農村勞動力不足，造成在道路上打場曬糧、堆放建筑材料、堆放農作物秸稈、開溝通水等非運輸活動較為頻繁。遭受暴雨洪水等危害后，容易造成塌方滑坡、路面損毀，加之雜草、樹木等對安全視線、交通標志的遮擋，安全隱患大。

（二）交通參與者安全意識淡薄，風險大。農村地區青壯年勞動力大多外出務工，交通參與者年齡偏大、文化水平相對較低、接受交通安全宣傳能力較弱、大多數未接受過嚴格系統的駕駛技能培訓，加之交通安全管理者數量不足，對農村地區交通安全宣傳相對較少，造成農村地區交通參與者交通安全意識淡薄，遵守交通安全法律法規的自覺性較低，不少交通參與者甚至根本不知道自己的行為構成交通違法。農村地區客運覆蓋范圍較小，西充全縣只有客車213輛，客運班線69條，而縣內農村客運班線僅43條，遠遠不能達到全縣620個村居“通村”需要，農用車搭人、摩托車超員、客運車超員、人貨混裝、非法營運等交通違法行為時有發生。同時由于農村地區道路路況相對較差、交通安全參與者經濟實力相對較低，利用普通二輪摩托車出行成為農村地區出行的最佳選擇，而年齡超過60周歲的群體，因為超過《機動車駕駛證申領和使用規定》規定的法定年齡，無法合法取得E型機動車駕駛證，無證駕駛較為普遍。

（三）很多車輛未登記未保險，車況差。農村地區道路路況相對較差，對機動車性能影響較大，加之地處偏遠、經濟實力薄弱、交通安全意識淡薄，造成疏于車輛維護保養，安全技術狀況較差。未列入國家工信部全國機動車輛產品公告目錄的機動車大量流入農村地區，造成大量機動車無法正常注冊登記，無法參加強制保險。由于地處偏遠、經濟實力薄弱、安全意識淡薄、車輛使用相對較少等因素，很多能夠注冊登記的車輛也不注冊登記，已經注冊登記的機動車檢驗率和保險率也較低。由于法律意識淡薄，非法改拼裝現象較為普遍，甚至有群眾將農用輪式機械改裝成車輛上道路行駛，成為影響交通安全和社會穩定的重大隱患。

（四）交通安全管理力量不足，監管弱。西充全縣僅交通民警31人，承擔交通保衛、接受巡控中心指令、車輛駕駛人管理、交通事故處理、交通安全宣傳等任務后，對農村道路交通安全幾乎無暇顧及，成為真空地帶。而鄉鎮安全管理員因為權限受限，對交通違法行為也無能為力，造成管理上的缺失。

（五）宏觀法律政策滯后或不配套，執行難。一是對新生事物反映滯后，相關政策不配套。如近年大量出現的老年代步車（電動三四輪車），絕大多數未列入國家工信部全國機動車輛產品公告目錄，無法注冊登記和購買強制保險，相關法律法規也未明確駕駛這些車輛必須取得機動車駕駛證的類型。這些未注冊登記、未檢驗、未保險、未取得機動車駕駛證、未經受過任何駕駛技能培訓的電動車在道路上行駛，對交通安全構成極大威脅。二是對機動車注冊登記、過戶限制過嚴，造成大量機動車無法注冊登記和轉移。如不少群眾購車后疏于保管，遺失、損毀《車輛合格證》而無法注冊登記；沒有二手車交易市場，無法出具《二手車交易發票》，造成大量車輛無法正常過戶。三是政府人為非法限制注冊登記。如2001年西充縣發生一起一次死亡7人的三輪摩托車墜渠事故后，市政府即發布行政命令，禁止三輪摩托車在南充市范圍內注冊登記，造成大量未注冊登記的三輪摩托車在道路上行駛。四是政府出于民生、穩定等考慮，容忍殘疾人、失業人員等特困群體非法從事營運活動，甚至未取得機動車駕駛證駕駛機動車、駕駛無牌無證機動車謀生等行為。五是限制自由裁量造成執行難。如未取得機動車駕駛證駕駛機動車，《道路交通安全法》明確處罰標準為200元以上2000元以下罰款，而某省制定的實施辦法卻明確處罰標準為固定罰款1000元。對于農村地區特別是困難群眾無證駕駛摩托車來說，執行十分困難。

二、西充縣農村交通安全管理的有益探索

西充縣針對農村交通安全管理存在的諸多難題，積極創新“三三三”工作法，為打破“瓶頸”作了大量的有益探索。

（一）強化三大保障，健全管理體系。西充縣強化人力、經費、裝備三大保障，激發了農村交管隊伍工作活力，實現了交警中隊重點打擊、聯合中隊機動巡查、勸導員錯時值守的全時段、全路段覆蓋。一是強化人力保障。 西充立足現狀，整合資源，以縣道安辦為龍頭，應急、績效、公安、交運等12個職能部門為成員，公安交警、片區聯合執法中隊160余名交通民輔警為主力，900余名鄉鎮交管辦管理員、村級勸導員為骨干，形成了群防群治管理體系。抽調28名鄉鎮人員充實到聯合執法中隊，抽調人員身份、職級、工資待遇不變，其績效工資、目標獎、評選評優由公安部門考核管理；抽調30名城管執法人員充實到交警大隊協助執法。二是強化經費保障。縣政府每年投入400余萬元，足額保障了每個鄉鎮交管辦2-5萬元工作經費、每名交通安全勸導員2000元補助、每個聯合執法中隊8萬元工作經費，交通罰沒款實行收支兩條線，全額返還，彌補工作經費的不足。撥付的工作經費和補助全部納入財政預算，由縣道安辦和交警大隊統一考核發放，鄉鎮交管辦、聯合執法中隊安排使用，防止經費劃撥到鄉鎮財政、派出所后挪作他用。三是強化裝備保障。縣政府為鄉鎮交管辦配備了電腦、打印機、照相機，在農村主要道路路口安裝了智能電子警察系統，為交通安全勸導站配備了勸導工作包、停車檢查牌、反光背心；縣公安局為聯合執法中隊配備了執勤車、電腦、打印機、照相機、攝像機、警務通、對講機、酒精測試儀、執法記錄儀、測速儀等執法執勤裝備；部分鄉鎮統一購買了勸導服裝、人身意外傷害保險、對講機、摩托車，在村道安裝了高清攝像頭。

（二）履行三大職能，夯實管理基礎。一是履行宣教職能，普及安全到位。在會議、廣播、曝光臺等傳統宣傳的基礎上，西充整理制作了宣傳資料視頻1000余個總容量達到80G，制作典型事故展板130塊，統一噴涂墻標巖標1560幅，編印彩色四開《西充交通安全》報39萬份，開展了交通安全舞蹈隊、送交通安全電影下鄉、禮讓斑馬線、網絡直播等主題活動，組織美團、餓了么、環衛工人、殘疾車駕駛人等特殊群體專題培訓，在電視臺開辟了交通安全宣傳專欄，開發了交管業務咨詢、輕微交通事故報警、交通違法舉報、意見建議投訴等在線系統。微博粉絲1.7萬余人，微信粉絲1700余人，搜狐號閱讀量25萬次，微西充、西充網、西充人、西充公安等對重要交通安全資訊實行聯播，形成了新媒體宣傳矩陣。二是履行巡防職能，風險防控到位。明確隱患排查整治責任，加強隱患排查治理，對道路隱患實行銷號管理。對集體用車實行備案，及時發現風險，做好不超員、不酒駕等安全教育，落實用車監管責任。在傳統車巡、步巡基礎上，充分利用雪亮工程，開展遠程巡查，及時發現糾正隱患。鄉鎮交管辦、勸導站、摩協開展“借個頭盔安全回家”活動，消除駕乘摩托車未戴安全頭盔的安全隱患。全縣對無牌無證、未報廢車、非法營運、保險逾期等“問題機動車”，實行一車一檔管理，與車主見面談話，簽訂責任書、承諾書，責成限期整改。仁和、雙鳳等鄉鎮組織未注冊登記車輛到交警大隊集中注冊，減少了“問題機動車”存量。罐埡、多扶等鄉鎮邀請交警、運管對非法營運、殘疾三輪載客開展整治，及時消除了安全隱患。對無證駕駛、酒后駕駛、非法營運等“問題駕駛人”，實行一人一檔管理，采取集中組織考試辦證、動員其報廢車輛、轉遞查處交通違法等方式，減少“問題駕駛人”存量。金山、西碾、雙江等邊遠鄉鎮，與順慶同仁、南部碾埡、鹽亭中海等交管辦、聯合執法中隊定期召開聯席會議，研究交通安全形勢，聯合開展交通勸導、隱患排查治理、駕駛人培訓、交通安全宣傳、聯合執法、調處道路交通事故，共享交通安全隱患、問題機動車、駕駛人信息，實行區域聯動，加強邊界協管聯治。三是履行查糾職能，打擊防范到位。各鄉鎮交管辦積極開展集中勸導、分組勸導、個別勸導，宣傳交通法律法規，糾正交通違法行為，2018年勸導輕微交通違法行為10萬余起，固定證據移送、查處嚴重交通違法行為500余起。對不聽勸導的違法人員、鄉鎮村干部有針對性地精準查糾，樹立了交通勸導權威。交警大隊、片區聯合執法中隊、運管局到嚴重交通違法行為突出的鄉鎮，打擊重點違法，整治非法營運，全年查處各類交通違法行為21.9萬起。縣道安辦把鄉鎮交管辦移送給聯合執法中隊的交通違法行為處理情況、聯合執法中隊與鄉鎮交管辦聯勤聯動、聯合執法情況納入季度考核，確保移送違法案件處理到位，轄區聯勤聯動落實到位。

（三）創新三項管理，提升管理實效。一是創新智能管控，助力有限警力。西充整合雪亮工程、天網工程、公安緝查布控系統、貨運企業衛星定位監控平臺資源，不斷推進交通安全管理信息化、智能化、集成化。縣委政法委在聯合執法中隊、鄉鎮交管辦安裝了雪亮工程監控終端，在監控探頭增加了語音指揮系統，聯合執法中隊、鄉鎮交管辦通過雪亮工程監控終端，就能實時掌握轄區交通狀況，對交通進行實時指揮，通過語音指揮系統對交通違法行為進行遠程勸導，對嚴重交通違法行為進行抓拍取證，移送聯合執法中隊處理，極大地節約了人力資源；政法委、公安局授予交警大隊、聯合執法中隊雪亮工程、天網工程使用權限，有效延伸了管理觸角，極大地提升了公安交警對全縣交通狀況的掌控能力；交警大隊在農村主要道路、全縣所有高速公路出入口啟用緝查布控系統，將客運車輛、面包車等重點車輛違法列為布控對象，對嚴重交通違法行為實時查處，提升了交通違法行為查處的針對性，全年查緝布控查處嚴重交通違法行為2417起，走在全市前列；交警大隊在電子監控中心的基礎上，利用四大平臺組建縣級智能交通指揮中心，實現了對全縣交通狀況實時掌控、嚴重交通違法行為實時查處、交通民警和鄉鎮交管辦工作實時監督、客貨運企業和重點車輛實時監管。二是創新社會治理，形成管理合力。交警、路政積極開展貨運源頭超載超限治理，縣團委組織交通志愿者活動，教體科局開展接送學生車輛清理整頓，市監開展電動三四輪車銷售市場整頓，農牧開展變型拖拉機整治、低速載貨汽車清理整頓，縣殘聯開展殘疾三輪車整治，運管開展非法營運整治，各鄉鎮交管辦積極協助村級勸導站建設，成立摩托車駕駛人協會，發揮其隱患排查、事故救援、違法勸導、宣傳教育等作用。特別是紀委、監委對中共黨員、國家工作人員酒駕醉駕、無證駕駛等交通違法零容忍，132人受到黨內警告處分，7人受到黨內嚴重警告處分，2人被開除黨籍，在全社會形成了強大的威懾力，《人民公安報》等媒體進行了報道。三是創新考核管理，激發工作活力。西充統一制定交警中隊、聯合執法中隊、鄉鎮交管辦考核標準，做到相互銜接、相互印證。邀請縣公安局紀委參與聯合執法中隊考核，邀請目標、紀監、應急參與鄉鎮交管辦考核。縣道安辦每季度對鄉鎮交管辦實行“互考互評”，分片區由各鄉鎮交管人員現場參與考評打分，相互點評、相互促進、相互提高；組織召開整改培訓會，落實整改互考互評中發現的突出問題。考核結果與工作經費、補助經費撥付、執法裝備配備、評先評優掛鉤，與鄉鎮年度安全工作考核掛鉤，先后責成7名鄉鎮主要領導在縣安委會上公開檢討，免去交管辦主任8名，調整管理員69名，更換勸導員97名。將考核排名靠前的鄉鎮、行政村培育成交通安全示范鄉鎮、交通安全示范勸導站，在經費、裝備上予以傾斜。縣道安辦先后組織5次片區鄉鎮交管辦交流會，組織后進鄉鎮交流學習，起到了很好的示范引領作用。

西充縣創新“三三三”工作法，實現了連續六年全縣未發生一次死亡3人及以上的較大道路交通事故，開創了農村交管工作新局面，咸陽、三臺、達州、內江、資中、隆昌、九龍等地前來交流學習。先后7次受到省政府、道安委、人社廳、公安廳、交警總隊表彰，連續3年全市農村交管工作現場推進會在西充召開。

三、對農村交通安全管理工作的深度思考

西充縣農村交通安全管理“三三三”工作法，對有效整合人力科技資源、提升交通參與者安全意識、防范農村交通安全管理死角、推進交通安全管理規范化、社會化、信息化等作了大量的有益探索，取得了豐碩的成果。但農村交通安全管理是一項系統工程，必須立足宏觀，著眼長遠，從法律政策上切實解決農村交通安全管理的深層次問題，才能從根本上保障農村交通的安全暢通。

（一）賦予公安交警執法人員一定的裁量權。《道路交通安全法》對執法者規定了一定的自由裁量權，但各地實施辦法對裁量權又作了進一步的限制，有的甚至完全剝奪了執法者的裁量權。如未取得機動車駕駛證駕駛機動車統一執行罰款1000元，對駕駛各類機動車的駕駛人來說有失公允，同時對于執法人員順利執法極為不利，部分地方甚至出現了執法人員不惜冒著違法執法的風險，用其他違法行為代替無證駕駛違法行為、變相降低處罰標準的情形，有失法律權威。雖然各地根據本省市區經濟發展等實際情況，對處罰幅度進一步限制有一定的可取之處，但仍應考慮省市區范圍內各地經濟發展差異仍舊較大、違法行為人違法情節輕重、執法行為社會效果等因素，賦予執法人員一定的裁量權。

（二）賦予交通安全管理人員一定的執法權。雖然《道路交通安全法》明確規定公安交警部門是該法律的執法主體，但各地對通過公安交警部門授權，其他交通安全管理人員參與執法作了有益的嘗試。如四川省就明確規定，對在街道等違法停放機動車的“靜態”交通違法行為，由綜合執法（城管）部門予以查處。公安交警部門警力十分有限，無法全面覆蓋農村道路交通違法行為的查處，而參與交通安全管理的由鄉鎮公務員擔任的鄉鎮交通管理員本身具備一定的法律素養（有的還是《安全生產法》《國土法》等法律的執法人員），適當賦予他們部分執法權，有利于維護交通安全管理員的權威，有利于及時有效制止輕微交通違法行為。

（三）出臺政策降低農村違法機動車、駕駛人存量。出臺政策，把未列入國家工信部全國機動車輛產品公告目錄的機動車控制在生產、銷售環節，對虛假宣傳“不用駕駛證、不用登記注冊、不用保險”的銷售商，積極支持購車人退車退款、“退一賠三”，對違法車輛發生交通事故的，積極支持追究生產、銷售單位的連帶責任，防止違法車輛大量流入農村地區。對遺失、損毀《車輛合格證》而無法注冊登記的存量機動車，允許其按照同品牌同型號機動車注冊登記、購買強制保險。支持各地稅務部門開展二手車交易稅業務，解決沒有二手車交易市場的地區機動車過戶難題。對具備駕駛技能但電腦操作不熟練的駕駛人，允許其通過紙質試卷參加科目一、四考試。考慮到農村地區普通二輪摩托車成為交通出行的主力工具、生活水平提高身體條件提升的實際，建議適當提高申領EF駕駛證的法定年齡限制，降低農村地區大量超齡駕駛人存量。

（四）從法律政策層面推進農村交通安全管理社會化。雖然《道路交通安全法》部分明確了參與交通安全管理的宣傳、教育等職能部門的義務，但在法律責任上卻鮮有涉及，法律約束力遠遠不夠。應出臺相關規定，進一步明確各職能部門的權利、義務和法律責任，破解公安交警部門單打獨斗的被動局面。

參考文獻

[1] 2019年5月23日西充縣統計局《2018年我縣國民經濟和社會發展統計公報》。

[2] 《中華人民共和國道路交通安全法》

[3] 《四川省<中華人民共和國道路交通安全法>實施辦法》

[4] 《機動車駕駛證申領和使用規定》

[5] 《機動車登記規定》

[6] 《消費者權益保護法》