供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革背景下我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑

許加明 李宜霖 陳瑞 趙濤 曹殷杰 徐依韻

摘要：我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在非常嚴(yán)重的有效供給不足和實(shí)際需求相對(duì)旺盛的結(jié)構(gòu)性失衡問題，造成這些問題的成因主要是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境不健全、資金投入不足、市場(chǎng)化程度比較低。因此，要通過深化供給側(cè)改革，矯正養(yǎng)老服務(wù)的供給和需求之間的錯(cuò)配，減少無效供給，增加有效供給，以便更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);PPP模式;健康養(yǎng)老云

一、引言

當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化快速發(fā)展階段，不僅老年人口基數(shù)大，而且增長(zhǎng)速度快。面對(duì)不斷增加的社會(huì)養(yǎng)老壓力，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”這為新時(shí)期我國(guó)老齡工作的開展指明了方向，尤其凸顯了發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要性。然而，目前我國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在非常嚴(yán)重的有效供給不足和實(shí)際需求相對(duì)旺盛的結(jié)構(gòu)性失衡問題。供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配、供求結(jié)構(gòu)性失衡是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下需要著力解決的突出矛盾，為此，習(xí)近平總書記于2015年11月10日在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出要“著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出要“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。因此，要想推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，必須積極開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

二、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供求結(jié)構(gòu)性失衡問題的表現(xiàn)

就目前來看，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的自我調(diào)節(jié)能力不強(qiáng)，市場(chǎng)供給和老年人需求的數(shù)量與類型存在比較明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自身所具有的周期長(zhǎng)、投入高、微利性等特點(diǎn)又進(jìn)一步限制了供給產(chǎn)能的釋放。隨著我國(guó)老齡人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快、比重高、異質(zhì)化等多種特征的日益凸顯和疊加，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求側(cè)與供給側(cè)的矛盾將更加突出。

（一）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施供求結(jié)構(gòu)性失衡

據(jù)國(guó)家民政部發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國(guó)共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施14萬個(gè)，比去年增加了20.7%。盡管養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的數(shù)量比較多、增長(zhǎng)速度比較快，但很多都是無效供給，存在供不應(yīng)求與供過于求并存的“冰火兩重天”現(xiàn)象。城市當(dāng)中的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量眾多，而且設(shè)施比較齊全，但養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和床位的有效供給卻依舊不足，很多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都是一床難求，有些甚至需要排隊(duì)數(shù)年才能入住;農(nóng)村當(dāng)中的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量短缺，而且大都設(shè)施簡(jiǎn)陋，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和床位的無效供給普遍存在，很多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)空置率高企，運(yùn)營(yíng)難以為繼。

（二）養(yǎng)老服務(wù)功能供求結(jié)構(gòu)性失衡

我國(guó)的人口老齡化正在朝向高齡化、空巢化和失能化的方向發(fā)展。根據(jù)《中國(guó)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)2015年度報(bào)告》顯示，截至2015年年底，全國(guó)80歲以上老年人口2400萬人，空巢老人超過1個(gè)億，2/3以上的老年人罹患慢性病，生活半自理或不能自理的老年人接近4000萬，另有900萬人患有老年癡呆，對(duì)老年醫(yī)療和疾病照護(hù)等方面的需求越來越高。然而，目前市場(chǎng)上所能夠提供的養(yǎng)老服務(wù)主要以日常生活照料等技術(shù)含量比較低的生活服務(wù)為主，專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)則相對(duì)比較少，難以滿足罹患身心疾病或生活不能自理的老年人在養(yǎng)老過程中對(duì)專業(yè)醫(yī)護(hù)服務(wù)的剛性需求。

（三）養(yǎng)老服務(wù)人員供求結(jié)構(gòu)性失衡

養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)內(nèi)容繁多、技術(shù)要求比較高的專業(yè)化服務(wù)，需要經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的專業(yè)人員來提供，尤其需要具有老年學(xué)、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)等跨學(xué)科背景的專業(yè)人才。然而，目前我國(guó)從事養(yǎng)老服務(wù)的人員以中老年女性居多，她們大多數(shù)文化程度比較低，從未接受或只接受過很少的養(yǎng)老服務(wù)方面的技術(shù)培訓(xùn)。其中，接受過專業(yè)訓(xùn)練的護(hù)理人員最為短缺，并且專業(yè)化和職業(yè)化程度都非常低。絕大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都沒有配備專門的醫(yī)護(hù)人員，無法為老年人提供配套完善的醫(yī)療保健服務(wù)。

（四）養(yǎng)老子產(chǎn)業(yè)供求結(jié)構(gòu)性失衡

中國(guó)的養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟，對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)存在偏差和誤區(qū)，上下游產(chǎn)業(yè)鏈之間缺少有效銜接，存在明顯的產(chǎn)業(yè)空白地帶。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以細(xì)分為老年信息業(yè)、老年食品業(yè)、老年服務(wù)業(yè)、老年醫(yī)療保健業(yè)、老年生活用品業(yè)、老年房地產(chǎn)業(yè)、老年旅游業(yè)、老年保險(xiǎn)業(yè)、老年金融業(yè)、老年咨詢業(yè)、老年文化娛樂業(yè)等十多個(gè)子產(chǎn)業(yè)。然而，這些子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不均衡，絕大多數(shù)養(yǎng)老項(xiàng)目都集中在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈下游以提供生活照料為主的養(yǎng)老服務(wù)端。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，老年人口的消費(fèi)需求逐步向多元化、高品質(zhì)發(fā)展，但養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的中上游產(chǎn)業(yè)開發(fā)嚴(yán)重不足，無法為老年人提供全方位、一條龍式的養(yǎng)老服務(wù)。

三、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供求結(jié)構(gòu)性失衡問題的成因

（一）政策環(huán)境不健全

我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供求結(jié)構(gòu)性失衡的根本原因，在于發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境不健全，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給側(cè)存在大量的體制機(jī)制性障礙，從而束縛了供給側(cè)的活力。近年來，中央政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策文件，提出了極具建設(shè)性的指導(dǎo)意見，肯定了發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要性。各地方政府也根據(jù)自身的老齡化狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，圍繞養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定了具有地方特色的管理辦法和法規(guī)政策。然而，這些辦法和政策的內(nèi)容大都僅僅停留在對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和鼓勵(lì)層面，缺乏清晰明確的實(shí)施細(xì)則，對(duì)于從業(yè)者缺乏實(shí)操層面的指導(dǎo)價(jià)值，迄今為止仍未出臺(tái)一部直接有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法規(guī)政策。政策環(huán)境的不健全潛藏著極大的政策風(fēng)險(xiǎn)，從而阻礙了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（二）資金投入不足

近年來中央政府和地方政府不斷增加在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面的經(jīng)費(fèi)支持，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的數(shù)量急劇增加。但是，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入占社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重卻在持續(xù)走低，2011年養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施建設(shè)投資占當(dāng)年社會(huì)保障和就業(yè)支出的0.34%，2015年則下降為0.27%。因此，國(guó)家在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面的資金投入增長(zhǎng)速度落后于養(yǎng)老服務(wù)需求的增長(zhǎng)速度，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政府財(cái)政資金缺口越來越大，尤其是在托底性養(yǎng)老服務(wù)方面的資金投入嚴(yán)重不足。此外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于公共服務(wù)類項(xiàng)目，具有周期長(zhǎng)、微利性等特點(diǎn)，加上項(xiàng)目公司的擔(dān)保能力大都比較低，土地屬于劃撥用地因而不能進(jìn)行抵押貸款，導(dǎo)致項(xiàng)目融資相當(dāng)困難，進(jìn)一步阻礙了產(chǎn)業(yè)建設(shè)進(jìn)度。

（三）市場(chǎng)化程度比較低

目前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度并不高，養(yǎng)老資源配置效率低下，養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)配嚴(yán)重。一方面，政府部門仍然主導(dǎo)著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的大量資源都掌握在政府的手中，政府按照計(jì)劃來配置養(yǎng)老資源，從而導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置效率低下。另一方面，民營(yíng)機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的參與主體之一，發(fā)展空間非常狹窄，而且面臨著大量的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)處境不容樂觀。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個(gè)前期投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、收益率低的特殊行業(yè)，而民營(yíng)機(jī)構(gòu)大都屬于小微企業(yè)，難以承受以上方面的壓力，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常低，加上缺乏政策扶持，大都處于微利甚至虧損狀態(tài)，生存處境非常艱難。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)、消費(fèi)升級(jí)、環(huán)保升級(jí)和投資升級(jí)，為我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了新機(jī)遇。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，為我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新的路徑選擇。

（一）改革政策供給，優(yōu)化政策環(huán)境

政策支持對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，因此必須建立健全與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的配套政策，優(yōu)化發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)。一方面，要加快彌補(bǔ)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的缺失，制定并出臺(tái)規(guī)范和指導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門政策與法規(guī)，進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，提高政策的專業(yè)性和權(quán)威性，并且注重與已有的相關(guān)政策之間的有效配合與銜接，從而實(shí)現(xiàn)新政策與舊政策、專門政策與相關(guān)政策之間的良性互動(dòng)。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的制定要從宏觀指導(dǎo)層面落實(shí)到具體操作層面，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的精細(xì)化，進(jìn)一步健全政策內(nèi)容，量化相關(guān)指標(biāo)，增強(qiáng)政策文本的針對(duì)性和可操作性，提高政策的可執(zhí)行性和有效性。

（二）改革要素供給，優(yōu)化資源配置

土地、資本、勞動(dòng)力等資源要素的足量投入與合理配置對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。因此，必須改變傳統(tǒng)的以數(shù)量為單一衡量標(biāo)準(zhǔn)的粗放式資源投入方式，更加注重資源要素的質(zhì)量水平及組合方式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的集約式與可持續(xù)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源要素組合的有效性與精確性，必須改變政府部門在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用，重在對(duì)其進(jìn)行過程監(jiān)督和目標(biāo)管理，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)作用，打破現(xiàn)有的大政府、小社會(huì)、弱市場(chǎng)的格局，建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)資源要素市場(chǎng)，讓各種養(yǎng)老服務(wù)資源要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，提高社會(huì)力量參與養(yǎng)老供給的積極性，充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用。

（三）改革主體供給，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，必須明確養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給主體，厘清政府部門和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任邊界，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的深度調(diào)整。2015年，民政部、發(fā)改委等十部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，積極引導(dǎo)民間資本參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展當(dāng)中來，支持以PPP模式建設(shè)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施。PPP 模式克服了政府包攬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)所存在的不足和缺陷，通過與民營(yíng)機(jī)構(gòu)相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)了土地、資本、技術(shù)等養(yǎng)老資源的有效結(jié)合，發(fā)揮出最大的整體效能，共同推動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的均衡可持續(xù)發(fā)展。PPP 模式通過政府和民間機(jī)構(gòu)之間的公私合作，最大程度地保證了養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上各養(yǎng)老子產(chǎn)業(yè)的合理布局，成為推動(dòng)中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的有效路徑。

（四）改革技術(shù)供給，創(chuàng)新運(yùn)作模式

創(chuàng)新是“十三五”期間引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供求結(jié)構(gòu)性失衡問題的解決也離不開創(chuàng)新。因此，要不斷發(fā)掘養(yǎng)老領(lǐng)域的創(chuàng)新因子，把“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素引入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)當(dāng)中來，推動(dòng)組織架構(gòu)、平臺(tái)建設(shè)、管理方式、技術(shù)手段、運(yùn)營(yíng)模式等的創(chuàng)新，提高養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)供給的有效性，增加養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)的科技含量，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。可以將云計(jì)算和大健康概念和技術(shù)引入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)之中，并不斷改進(jìn)現(xiàn)有的項(xiàng)目模式，創(chuàng)新運(yùn)作模式，打造以政府為主導(dǎo)、以養(yǎng)老云信息平臺(tái)為憑借、以社區(qū)養(yǎng)老中心為依托、以大健康平臺(tái)為輔助的新型健康養(yǎng)老模式——“健康養(yǎng)老云”模式，從而實(shí)現(xiàn)老人“安養(yǎng)—樂活—善終”的生活目標(biāo)。

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