淺析特色小鎮投融資體制

羅世美 黃秋玉 李陽 羅世輝

摘要：文章通過分析我國特色小鎮的發展背景，分別闡述國內外特色小鎮投融資體制及典型的投融資運作模式，并對特色小鎮現有投融資體制的特點，進行利弊分析。再立足于我國實際情況，提出了構建以PPP模式為主，以發行專項債券、設立產業基金為輔的特色小鎮投融資體制改革的觀點，并探討了三者的運作特點，從而提出了三者相對應的配套政策建議及措施，對解決我國現階段特色小鎮建設中的投融資問題起到了一定的啟示作用。

關鍵詞：特色小鎮;PPP;專項債券;產業基金

伴隨著城市化的迅猛發展，我國呈現出一種新趨勢——逆城市化，而特色小鎮即是兩者的交匯點。城市里高樓林立、人口擁擠、交通擁堵、環境污染、生產生活成本高漲，大部分城市外來人口仍然無法解決戶口問題;與城市勞動力相比，農民工的教育水平和能力依舊很低，加上戶籍、高房價、高物價等問題，他們依然難以在城市中安身立命;城市蓬勃發展，農村卻逐漸凋敝，社會發展失衡。很多農村小鎮雖具有產業特色、環境優勢，但由于缺乏優秀的人才、科學的規劃及完備的公共設施而阻礙其發展。如何解決農民工流動人口就業、疏散密集的城市人口、完備農村公共設施、提升農民生活水平以及合理運用城市資源發展農村，成為社會、國家的一大課題。

為解決此問題，國內掀起了特色小鎮的熱潮。特色小鎮打造“特色鮮明的產業形態，和諧宜居的魅力環境，彰顯特色的傳統文化，提供便捷完善的設施服務，建設充滿活力的體制機制”，實現“產、城、人、文”協同發展。就目前的社會經濟發展情況來看，發展特色小鎮既可以充分合理運用城市資源、鼓勵群眾創新創業，又可以在一定程度上加強農村建設、增加農民收入、提高就業率、提升農民生活水平。

一、國內外特色小鎮投融資體制

（一）國外特色小鎮典型投融資

第一個發展特色小鎮的國家并不是中國，我國很多特色小鎮的靈感源自國外一些典型的特色小鎮，法國、美國、德國等的特色小鎮依靠當地的歷史文化、特色鮮明的城市風貌、著名大學、著名企業總部，吸引著無數人前往工作生活旅游，在投資規劃、管理模式、運營管理和法律法規等方面積累了豐富的經驗，為我國發展建設特色小鎮提供了重要的借鑒。

地處美國康涅狄格州的格林威治小鎮，全美超過一半的對沖基金都會選擇落戶于此。這樣一個對沖基金小鎮起初并不是由于政府規劃投資的，政府也沒打算這樣規劃，而是前期自發形成的，不過政府很快就給予了相應的優惠政策，吸引更多對沖基金工作者投資建設，促進該特色小鎮的建設發展，如稅收優惠;在初期階段，英國的很多特色小鎮是以政府為主導力量，引領小鎮的發展。莎士比亞的故鄉與安葬地是斯塔拉福德，這個小鎮憑借獨特的歷史文化底蘊發成展為世界名人故居與商業開發相結合的，不斷提升名人故里吸引力。

（二）國內特色小鎮典型投融資

我國特色小鎮起步較晚，繼浙江成功建設運營特色小鎮后，許多城市都積極規劃建設特色小鎮，國家也大力推行建設特色小鎮，近兩年來，可以說如火如荼。

浙江是中國特色小鎮的發源地，投融資模式是典型的政企合作，以“政府引導、企業主體、市場運作”為原則推進的;2016年10月18日，《合肥VR小鎮項目戰略合作框架協議》成功由肥東縣人民政府與安徽省路網交通建設集團股份有限公司簽署，雙方約定將積極利用國家及各級政府鼓勵的PPP模式，共同投資打造以VR產業發展為支撐的特色小鎮。

（三）特色小鎮現有投融資體制利弊分析

有些特色小鎮在初期是內在驅動發展的，由于小鎮所在地擁有豐富的文化底蘊、地理優勢或特色產業，強大的民營企業助力小鎮發展，后期政府給予政策優惠，吸引更多的民營企業入駐小鎮，如格林威治小鎮、浙江遠航小鎮等;有些小鎮則在初期由政府直接推動發展，再慢慢引入社會資本。特色小鎮的投入高，回收周期長，純市場運作難度大，而且地方政府財政赤字增長，以及不具備專業型人才，單純由政府開發建設、運營管理及其困難。目前特色小鎮的投融資市場，都是以政府主導為基礎的投融資，較成熟的發展模式是政企合作模式，以社會資本為投融資主體，雙方共同合作出資，在減少政府財政包袱的同時成功規避了政府全資模式下建設運營風險問題，大大提高了特色小鎮的建設。

2016年10月14日，住建部公布了首批127個特色小鎮，隨后還出臺了金融扶持政策。特色小鎮的數量越來越多，單靠政府財政難以支撐特色小鎮的龐大資金需求。實踐中較成功的政企合資模式雖然在一定程度上規定了費用分攤、產權界定、配套法律，但實際操作過程中要求每個環節必須完備，稍有紕漏就會引起很大的麻煩，而且實踐中很多社會資本方是大型央企或國企。因此要想最大程度的推動特色小鎮的發展，就必須撬動社會資本，充分發揮市場經濟在特色小鎮建設中的資源配置作用，鼓勵和吸引社會資本參與特色小鎮的投資建設、運營管理，以改革特色小鎮的投融資體制作為解決問題的突破口。

二、特色小鎮投融資體制改革建議

對特色小鎮投融資體制進行改革，主要是為了響應國家號召，更好地撬動民間資本，實現投資主體多元化，實現政府的經濟杠桿作用，促進特色小鎮持續發展，下文就如何進行特色小鎮投融資體制改革的具體措施，從PPP模式、專項債券、產業基金三個方面進行探討，希望構建以PPP模式為主，以發行專項債券、設立產業基金為輔的投融資體制。

（一）試點政府與社會資本合作模式

PPP即公私合作伙伴關系，是指政府與社會資本之間，為了合作建設城市基礎設施項目或提供某種（準）公共物品和服務，以特許經營權協議為基礎，通過簽署合同來明確雙方權利和義務，使合作各方實現多贏有利結果的一種長期合作關系。采用PPP模式能充分發揮社會資本在融資、專業、技術和管理方面的優勢，做到“專人做專事”;促進政府從基礎設施的“提供者”向社會資本的“合作者”及PPP項目的“監督者”轉化，促使投融資機制的改革創新，促進投資主體多元化，撬動民間資本，優化資源配置，提高政府項目管理經驗、辦事效率，減少腐敗。

特色小鎮特別強調產業、文化、宜居、環境等要素的整合，而地方政府不具備此類項目的運作能力，因此，亟需引入社會資本，組建特色小鎮項目公司，通過PPP模式，利用社會資本的專業化技術、管理方法，克服當地人才、資金、能力不足的困難來實現優化資源配置及整合。

（二）發行特色小鎮建設專項債券

專項債券（收益債券）是為了籌集資金建設某專項具體工程而發行的債券。本地區政府的財政收入作為一般債券的擔保，而地方政府以項目建成后取得的收入作為專項債券的擔保。最大的優點即為用項目收益本身作為債券兌付保障，不需要政府財政兜底，有效減輕了地方政府財政壓力，這對社會和政府籌措特色小鎮建設資金需求有一定的啟示作用。

PPP模式的特色小鎮的實際工程中，以獨立運作的項目公司作為債券發行主體，私營企業提供差額補償和保證擔保，所募集到的資金成立資金戶，專項用于特色小鎮的建設，將特色小鎮的土地出讓費、稅收收入、非稅收入以及專項資金作為還款來源，采取“債貸組合”增信方式，鼓勵商業銀行進行債券和貸款統籌管理，按照“融資統一規劃、債貸統一授信、動態長效監控、全程風險管理”的融資模式，由銀行制定系統性融資規劃，全過程管理企業債券融資，為項目公司提供大額度、低成本的資金，解決特色小鎮項目的建設資金短缺問題，拓寬特色小鎮建設投融資渠道新道路。

（三）設立特色小鎮產業基金

產業基金是一種創新的融資渠道，在PPP模式下的特色小鎮融資過程中，政府可成立特色小鎮的產業基金機構，特色小鎮的靈魂是產業，我國成功的特色小鎮里，有著獨特的產業是其成功的關鍵，產業基金具有產業政策導向性，符合特色小鎮的特點;而且產業基金的投資門檻低，資金量充裕，可以滿足特色小鎮的融資需求，突破特色小鎮在投資規模方面的資金困難;我國項目公司通過PPP項目特許經營權和收費權質押獲得貸款有很大的難度，往往需要項目母公司作為貸款主體或提供擔保和質押，難以實現表外融資，而產業資金所提供的基金無需反映在項目發起人的資產負債表上，規避了過高的資產負債率對公司再融資的影響。基金可來源于特色小鎮專用撥款、基金利息收入、貸款利息收入、其他收入等，同時各級政府應完善相關的基金收支、運營等辦法來推動特色小鎮的發展。

總而言之，在進行特色小鎮投融資體制改革創新時，應引入PPP模式，鼓勵社會資本參與特色小鎮建設;同時通過發行專項債券拓寬政府投入的資金來源渠道;并且鼓勵社會資本發起設立特色小鎮建設的產業基金，以此來發揮政府的“杠桿作用”，最大程度的撬動龐大的民間資本，減輕政府財政負擔，也使得各類投資建設主體更積極有效的發揮作用，促進特色小鎮的發展，同時促進特色小鎮投融資改革。

三、特色小鎮投融資體制改革配套政策建議

（一）完善試點PPP模式的政策措施

為充分發揮PPP模式在特色小鎮建設中的作用，各地政府應積極鼓勵私營機構參與特色小鎮的建設，規劃特色小鎮PPP試點城市。基于較高層面，通過立法或行政法規等形式，明晰推行PPP的主導部門，由該主導部門擬定統一的PPP操作指導增文件，避免出現政出多門、互相打架等不良現象;國家可設立PPP專項資金，按照一定的比例，對采用PPP模式的城市，給予一定的資金獎勵，對采用PPP模式的特色小鎮，給予一定的財政優惠，如稅收優惠等;基于風險共擔、互利共贏的原則下，明確特許權、價格機制等內容，保障社會資本的長期穩定的收益;建設過程中，應動態管理合同，定期實行績效評估，確保合同管理的合理、規范，明確參與各方的權、責、利;相關部門應充分發揮監督作用，不能利用公權力牟利。目前我國PPP模式尚未成熟，而且缺乏相關的法律法規，故政府及相關部門應根據每個特色小鎮的特性制定相關的法律法規，明確參與方在招投標、采購、特許權履行等方面的基本程序;在特色小鎮PPP試點項目的全壽命周期中，政府發揮好裁判的作用，監督社會資本這個運動員的工作，定期進行績效評價，保證特色小鎮健康發展，為大眾提供優質的基礎設施服務。

（二）制定發行專項債券的政策措施

地方政府積極鼓勵各企業發行專項債券，籌集資金用于特色小鎮的建設，同時完善特色小鎮債券的相關法律法規，同時設立國家融資擔保基金，推進省級再擔保機構基本實現全覆蓋，改善市場對民營企業的風險預期，支持符合條件的民營企業發行債券，對特色小鎮的債券減少發行成本，積極引導社會資本參與特色小鎮建設，大力扶持特色小鎮專項債券，廣大投資者提供一個有序、健康的投資環境。

（三）規范特色小鎮產業基金的政策措施

地方政府引導是產業基金設立的一個要素，而關鍵是是否能引入足夠的社會資本，故地方政府應積極鼓勵社會資本和私營機構設立加入以投資特色小鎮為主的產業基金。同時，各級政府應完善產業基金的相關法律法規，如國家預算法、會計法等，為特色小鎮產業基金的建立運作提供良好的法律環境;其次是由政府部門明確PPP項目中產業基金的增信主體，解決基金需要依托的增信主體缺少的問題;同時大力宣傳PPP模式的特色小鎮，積極響應國家號召，引導社會接受設立特色小鎮產業基金的理念，加強對PPP產業基金的認識;然后政府引導銀行、保險等相關機構出臺針對PPP特色小鎮的產業基金的投資政策指引、風控指南等;其次可設立專用預算款用于特色小鎮產業基金，保證產業基金設立的經濟基礎;并且制定特色小鎮的專項管理辦法，保障基金的設立、運作和范圍界定有著一定的法律政策支撐。

四、結語

目前特色小鎮風靡全國，但由于政府財政赤字、信用差、投資主體和融資渠道單一等問題制約著其特色小鎮的發展，為了改變現狀、解決這個問題，我們不僅要立足于我國國情，改革創新投融資體制，促成以PPP模式為主，發行專項債券、產業基金為輔的投融資方式，更要完善、健全特色小鎮的投融資體制相關法律法規，并明確政府與社會資本在建設運營特色小鎮中的權利與義務，形成良好的政府引導、市場運作、社會參與的投融資新格局，響應國家號召，推動特色小鎮的發展。

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