關于地方政府融資平臺的轉型對策研究

黃園瑋

摘要：在“三去一降一補”、深化投融資體制和國資、國企改革的大背景下，我國經濟增長方式已經從投資驅動向消費驅動轉變，基建投資的功能已經弱化，地方政府融資平臺進入到第三次發展的浪潮——轉型發展。如何實現政企分開、規范融資、重新定位和戰略轉型，既是我國地方政府和融資平臺共同面臨的難題，也是重新定義融資平臺與政府關系的契機。可以從完善法制環境，深入推進國企改革;完善投融資體制機制，持續創新融資模式;重視債務重組，構建良性循環機制;面向市場積極造血，多元發展達成共識等方面實現本次的轉型發展。

關鍵詞：地方政府融資平臺;發展轉型;對策研究

地方政府融資平臺是指因分稅制改革導致地方財政不足和老《預算法》禁止地方政府舉債，因而由地方政府利用財政撥款或者注入土地、股權等資產設立，整合政府的資產、資源、資金、資本，承擔政府投資項目的融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，是地方政府經濟建設的重要抓手和融資工具，是一類特殊的國有企業。2014年開始，新的《預算法》和43號文構建起了新時代下地方政府舉債融資的框架。一方面允許地方政府發債融資及引入PPP模式，另一方面剝離融資平臺的融資功能。而“財金〔2018〕23號”文，讓那些依賴傳統融資方式的融資平臺更陷入融資困局，監管空前嚴厲。

一、 地方政府融資平臺的發展背景

地方政府融資平臺早期一般由政府主導，受政府干預，缺乏自主經營權。特別是為克服2008年國際金融危機，中央出臺的四萬億投資計劃后，各級地方政府融資平臺尤其是區縣級政府不顧地方經濟發展情況和財政負擔能力，超標準、超負荷進行融資和投資，截至2017年年底，融資平臺已超1萬家，負債規模超27萬億，其中70%以上為縣區級政府融資平臺。這樣的公司資產質量和運作水平都參差不齊，具有明顯的不規范性和行業的非自律性。

2017年后，一系列重要政策文件的相繼出臺，融資環境進一步受到約束，在這些高壓政策下，融資平臺的融資難度不斷加大，融資成本不斷升高，但是其基礎設施建設融資的職能沒有改變，這些項目的社會效益是大于經濟效益的，與此同時到期的存量債務的也需要資金運轉。然而前期的過度投融資行為和地方政府“多頭融資、多頭授信”的格局，嚴重透支了地方政府財力，制約了中央政府的宏觀調控能力;過多依賴土地轉讓所形成的收入，項目現金流不足甚至無現金流，綜合負債率高、資產利潤率低，融資平臺的債務違約風險越來越大。

二、地方政府融資平臺存在問題分析

（一）缺乏完整的法律保障體系

我國缺乏一套行之有效的、規范化的地方政府投融資管理制度，地方政府各層級或同級間，政府與融資平臺間缺乏協調與配合。政府投融資管理政出多門，甚至還直接參與融資、建設任務，自我融資、自我管理，各自為政的現象比較嚴重。同時也缺乏嚴格規范的監督機制和監督法律。地方政府投融資管理立法工作遠遠滯后于實際活動的開展。目前，關于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國務院頒發的《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）;2009年5月1日起施行的《中華人民共和國企業國有資產法》和2009年國務院批轉發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》（國發〔2009〕26號）三個法條的制定上。

（二）資金成本高

一方面某些地區的地方政府融資平臺在投資項目時，沒有充分進行可行性研究，缺乏公眾參與、項目定期報告、后評價和問責機制。加之項目運行非透明化，降低了項目的安全性和效率性，滋生權力尋租和商業腐敗。大量信貸被投放到一些大型中長期或者超前的基礎設施投資、過剩的產能投資和一些本應退出市場的落后產業投資中去，對未來年度信貸投放造成擠占，使得一些工程后勁不足，人為增大了投融資成本和相關交易費用，降低了效率，扭曲了資本要素的正常合理流動。另一方面為了更好的利用融資，融資平臺使用“統借統還”政策，扮演著事實上的零售貸款人的角色，將籌集到的資金再轉借、轉投到各個具體項目或下屬公司中。貸款使用人、借款人和投資項目的后期經營者不是同一個單位，不僅資金脫離債權人的監控，也造成了后期經營者無法直接控制項目建設的成本的問題。同時金融機構監管環境日趨嚴格，融資計劃與資金使用計劃不匹配的問題依舊突出，資金運營能力弱，從而提高了資金成本，降低了投資效率。

（三）存量債務償還風險高

根據相關政策，未來增量債務必將受到強力控制，而隨著違規債務的清查整改和存量債務的到期償付，特別是2018～2021年是大批城投債的集中償債期，存量債務的有序和可持續運作必將是政府融資和融資平臺轉型過程中難以回避的焦點和難點。國家重視和地方整頓，未來依靠“滾雪球”式債務拉動的投資增長將難以持續。存量債務的償還主要還是要依靠項目收益、地方財政補貼和正常的融資安排。但是基礎設施和公用事業項目周期長，收益弱，期限錯配使得融資平臺償債能力大受影響;而作為各級地方財政收入主要來源的土地收入，地價下挫將隨著國家調控房地產政策的逐步落實而顯現，再加上財預〔2017〕87號、財綜〔2016〕4號等政策限制了政府購買服務的種類和明確土地一級開發整理業務中超額收益的比例和不能與土地使用權出讓收入掛鉤，這將使融資平臺現金流的增長幅度不足，阻礙了融資平臺的可持續發展。

（四）企業管理制度不規范

由于地方政府和金融機構的推進與配合，地方政府融資平臺從設立之日起就有著設立不規范、政企不分、公司治理結構不完善、規模臃腫、企業管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過大、現金流覆蓋偏低、難以有效監督、缺少相應的償債保障機制和決策失誤追究機制等問題。為了更好的融資安排，一些融資平臺會對資產進行組合，容易造成子公司和母公司業務混同、法律主體不清的問題，如集團公司因為建公園或者公租房等公益項目能獲得很多的劃撥土地，但是后期為了進行業務功能的劃分，想把相關業務劃撥到子公司，在建工程的項目已經按賬面轉給子公司了，可是土地等產權無法完成變更。根據財金23號文的 “穿透原則”對資本金進行審查，對存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的單位，存在不能得到國有金融企業有效貸款的問題。

三、地方政府融資平臺轉型的對策

（一）完善地方政府融資平臺法制環境，深入推進國企改革

當前，我國沒有一部成文的全國性、規范性的投融資方面的基本法律法規，因此，需要及早制定。

國企改革文件的出臺和黨的十九大的明確指示下，地方國企改革動作不斷深入，2018年將是全面提速的一年。融資平臺應積極響應政策，提高資產質量、提升經營能力和市場化融資能力、發展多元業務，在經營城市理念下，全市一盤棋，利用國企改革紅利，加速城市資源的整合重組，按照資源資產化、資產資本化、資本證券化的原則，進行城鎮投融資規劃，實現由政府主導向市場主導全面轉型。按照“產業相近、業務相關、管理協同、同業合并、突出主業、分類推進”的原則，通過重組一個強有力的融資平臺，對城市資源進行開發利用，有利于按照現代企業制度要求，進行集約化、市場化的投融資運作和管理。

（二）完善投融資體制機制，持續創新融資模式

一方面成立政府投融資決策和執行組織，處理好政府和市場之間的關系，通過打造從戰略出發、全過程管理及完善的責任追究制度和考評指標體系，以形成政府閉環投融資管理體系。規范地方政府的出資行為，應明確規定只有可交易流通的資產才能作為資本金注入，且不得把已投入的資本金再次作為資本金使用。另一方面建立健全融資平臺法人治理結構，改變政企不分現狀，提升專業經營水平及管理人才建設，著力適應資金供給端去杠桿的趨勢，構建和完善多元化、多層次的融資體系和內部控制閉環管理。明確平臺責權利效對等的工作機制，強化全過程、多層次、內外有機結合的監督管理;建立和完善信息披露機制和信用評價體系，增強融資平臺運作的透明度;建立融資平臺資本退出機制，實現國有資產保值增值的目的。

融資平臺應進一步加大如股權融資、信托融資、融資租賃、項目融資等融資方式;對資產良好、收入有保障的業務積極推行資產證券化;結合項目發行非公開定向融資工具;積極通過基金撬動社會資本;對于市場化經營公司，可以采取股權融資等模式，進一步改善企業資產負債情況。地方政府也可以結合地方財力設立或參股擔保公司，構建市場化運作的融資擔保體系，并在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

（三）重視債務重組，構建良性循環機制

存量債務的化解是新形勢下融資平臺待解決的關鍵問題之一，抓緊清理、甄別、置換、分類處置還款來源等方式妥善處理融資平臺債務，對防范債務風險以及實現平臺轉型都具有重要意義。化解存量債務，控制債務絕對和相對規模，應按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資的問題，通過債務重構、資產盤活等手段建立相應的化解機制，確保公司經營的可持續。

加快運用PPP模式，構建和諧共贏的公私合作伙伴關系機制，盤活基礎設施存量資產，提高運作效率;通過混合所有制、產業投資基金及證券化資產等方式，規范運作引進私人資本，利用其管理經驗和市場敏感度來提高經營效益，完善企業制度，實現項目的可持續投融資;通過組建市場化基金方式，帶動社會資本服務城市建設和產業升級轉型。

（四）面向市場積極造血，多元發展達成共識

對于棚戶區改造、易地扶貧搬遷、土地征拆服務（不含工程類）等項目，由融資平臺通過政府購買服務方式落實;對于公益性以及對運營能力要求較高的項目，采用PPP運作模式，融資平臺多角色參與;以投資主體身份，明確政企市場化結算機制，探索融資代建模式;對于經營性項目，由融資平臺自主經營、自負盈虧;對于適合通過專項債券解決資金問題的項目，由政府統籌實施，平臺積極參與。

未來，融資平臺市場化轉型后，一方面要繼續做好城市建設，整合、拓展現有基礎設施和公用事業領域業務，保障民生，實現國有資產保值增值，同時更要進行市場化產業投資發展，圍繞城市產業鏈延伸和構建多元化業務布局，如金融、房地產、城市資產運營、文化旅游、產業投資等經營性業務，增強造血機能;以資本為紐帶，放大國有資本影響力，真正實現多元化布局和可持續發展，實現國有資本的影響力。

四、結語

剝離政府融資職能的融資平臺想要真正實現市場化轉型，厘清“小政府、大市場”的政企關系，成為城市開發運營商，在當前規范政府舉債融資行為和嚴控系統性金融風險的形勢下，依舊任重而道遠，在官員任職體制和財稅體制不發生根本變化的情況下，融資平臺就有存在的現實性和必然性。政府融資平臺應抓住本次改革契機，沿著完善法制建設、規范組織運行機制和強化監督管理的基本路徑，提高融資平臺運營效率，厘清權責界面，并加強黨的領導，完善，規范“三重一大”管理，實施人才強企戰略，激活人力資源，強化地方政府融資平臺的風險防范能力，從而有效地促進融資平臺健康發展。

參考文獻：

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