劃分生命周期的PPP項目風險管理

種法宇

【摘 要】PPP項目通過吸引非公共部門參與公共產品與服務的提供，使政府在履行公共部門職能的同時為私人部門帶來收益。政府和社會資本掌握的資源優勢互補，可以提高公共產品與服務供給的質量和效率。然而，由于PPP項目存在一定的風險，合理的風險管控是項目可持續運行的必要條件。面對PPP項目全生命周期中不同階段的風險，要采用不同的方法對其進行管理。論文從PPP的概念、在中國的發展現狀、PPP項目的風險及管理等幾個方面展開研究并得出結論。

【Abstract】By attracting non-public sectors to participate in the provision of public goods and services， PPP projects enable the government to perform public sector functions while bringing benefits to the private sector. The complementarity of resource advantages of government and private sector can improve the quality and efficiency of public goods and services provision. However， due to certain risks in PPP projects， reasonable risk management and control is the necessary condition for the sustainable operation of the project. Facing the risks in different stages of the whole life cycle of PPP projects， different methods should be adopted to manage them. This paper studies and draws conclusions from the concept of PPP， its development status in China， risks and management of PPP projects.

【關鍵詞】PPP;項目融資;成本效益法;PSC

【Keywords】PPP; project financing; cost-benefit approach; PSC

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）07-0014-04

1 PPP概述

1.1 PPP相關概念的界定

PPP模式（Public-Private Partnership），是指在公共產品與服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，與其按照平等協商的原則訂立合同，在合作過程中允許非公共部門所掌握的資源參與公共產品與服務的提供，并依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP項目是以PPP模式進行融資、建設、運營的公共產品或服務的供應項目。政府在提供公共產品或服務時，通過與社會資本建立伙伴關系，以緩解財政資金緊張等困難，實現雙方利益共享、風險共擔。PPP模式可以看作政府和社會資本之間就公共服務領域進行合作、融資的一個全面整體規劃，包括城市交通與道路橋梁、生活服務設施、學校、監獄、體育場館等，其本質在于政府資源及市場資源在數量、稟賦上的優勢互補，以更好地滿足公共市場上的多元化需求。通過這種形式，參與合作的各方預期能夠比單獨行動得到更加有利的結果。

1.2 PPP項目引入與風險管理的理論依據

①公共產品理論。傳統的公共產品理論認為，基礎設施、公用事業等都是公共物品，不具有私人物品消費的競爭性和排他性，其在消費上存在“搭便車”的現象，對私人企業的利潤吸引力不足，這自然就決定了由政府提供是最為理想的制度安排。20世紀60～70年代以來，隨著國家福利危機的出現，部分西方國家逐步開始鼓勵并支持私人資本進入公共項目領域，以彌補政府投資的不足。對于很多準公共物品，能夠在使用者之間進行可得利益劃分，也可在供應上實行排除原則，通過市場供求來提高效率[1]。

②代理人理論。在信息經濟學中，委托代理關系可泛指任何一種涉及非對稱信息的交易。在交易中有信息優勢的一方被稱為“代理人”，不具優勢的一方稱被為“委托人”。概念所暗含的假定是，知情者的私人信息能夠對不知情者的利益產生影響，或者說不知情者不得不承擔知情者行為所產生的風險。PPP是新興的城市公共產品的供給方式，涉及政府與私人投資者之間的投融資合約，屬于典型的委托代理模式。在信息不對稱的情況下，很容易出現道德風險及逆向選擇行為，使PPP項目隱含了許多風險。因此，就產生了PPP項目風險管理理論，通過合理的方式盡可能地消除信息不對稱，評估項目是否物有所值，使政府和社會資本雙方的利益都能得到保護。

1.3 PPP項目在中國的發展現狀