PPP模式面臨的問(wèn)題及對(duì)策研究

張欣

【摘要】十三五期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，政府財(cái)政面臨著重大壓力。在這種宏觀環(huán)境下，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)運(yùn)而生，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了新思維新方式。文章從現(xiàn)階段PPP模式的實(shí)際運(yùn)用著手，通過(guò)具體的PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)其實(shí)際操作中存在的問(wèn)題，包括項(xiàng)目融資、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)收益等方面，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化建設(shè) PPP模式 項(xiàng)目融資 風(fēng)險(xiǎn) 退出機(jī)制

一、PPP模式內(nèi)涵及特點(diǎn)

PPP（Public-Private Partnership），專(zhuān)家們有不同的譯法，公私伙伴關(guān)系、公私合作模式、公私合營(yíng)等。在我國(guó)通常稱(chēng)為政府和社會(huì)資本合作模式，私人部門(mén)發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，按照政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù)，并通過(guò)從政府部門(mén)收費(fèi)或從使用者收費(fèi)來(lái)達(dá)到較為穩(wěn)定的收入，政府部門(mén)負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求，并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)以更低成本達(dá)到更高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)。在這種模式下，資本是必要，合作是前提，如何實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本有效率有效果的合作是至關(guān)重要的。PPP模式有如下特點(diǎn)：

（一）社會(huì)資本是關(guān)鍵

在政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式中，起決定性作用的是社會(huì)資本，在項(xiàng)目中尋求優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，是該模式的關(guān)鍵。在PPP模式中，政府的主導(dǎo)作用是監(jiān)管與監(jiān)督，而項(xiàng)目能否落實(shí)的關(guān)鍵在社會(huì)資本，這正是政府大力推行PPP模式的意義所在，通過(guò)尋求優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，順利開(kāi)始城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府在監(jiān)管的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的有效運(yùn)用。

（二）合作是前提

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，強(qiáng)調(diào)的是合作，二者缺一不可。如果政府單獨(dú)實(shí)施項(xiàng)目，在資金上面臨壓力較大；相應(yīng)的，社會(huì)資本單方面運(yùn)行，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與效力，項(xiàng)目同樣無(wú)法成功開(kāi)展。因此，政府和社會(huì)資本的有效合作是PPP模式成功開(kāi)展的前提。各個(gè)參與方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，發(fā)展各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功開(kāi)展運(yùn)營(yíng)，達(dá)到多方共贏的局面。例如北京地鐵四號(hào)線，在北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港地鐵有限公司共同出資建成，誕生了“京港地鐵”。

（三）利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是初衷

PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，具有較高的公益性和壟斷性，因此設(shè)立合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制是保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的基礎(chǔ)。政府和社會(huì)參與方基于特定的契約和合理的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會(huì)資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報(bào)，避免項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，造成社會(huì)資本無(wú)法取得投資收益。合作不僅意味著利益共享，還有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施中，更多考慮的是雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，從而使得項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)最小化。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）項(xiàng)目融資方面

在1998年就已經(jīng)立項(xiàng)，而在2012年才開(kāi)始動(dòng)工的北京第十水廠項(xiàng)目，是自成都自來(lái)水六廠之后，中國(guó)第二個(gè)水務(wù)類(lèi)PPP項(xiàng)目，同時(shí)也是利用外資設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施的試點(diǎn)項(xiàng)目。但是在項(xiàng)目啟動(dòng)不久，由于項(xiàng)目拖延較久外加市場(chǎng)需求萎縮，所以在2004年的時(shí)候，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤資。同樣的在江蘇某污水廠PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于2002年到2003年出現(xiàn)談判延誤，項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展，最終項(xiàng)目融資失敗。

還有很多PPP項(xiàng)目案例，通過(guò)分析總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)在PPP項(xiàng)目啟動(dòng)開(kāi)展階段，在融資方面存在一定的問(wèn)題。由于政府審批的延誤或者是供求狀況的改變，導(dǎo)致企業(yè)融資困難。還有一些項(xiàng)目失敗是由于現(xiàn)階段我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目在落地實(shí)施的過(guò)程中失敗，投資者信心不足，最終導(dǎo)致融資失敗。在PPP項(xiàng)目中，優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本是關(guān)鍵，如何引入社會(huì)資本，是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵所在。目前針對(duì)PPP項(xiàng)目融資主要有兩種方式：股權(quán)融資和債券融資。不同的融資方式對(duì)項(xiàng)目有不同的影響。

首先，股權(quán)融資和債券融資的風(fēng)險(xiǎn)不同。一般而言，對(duì)于項(xiàng)目公司（SPV）而言，股權(quán)融資的風(fēng)險(xiǎn)要小于債券融資的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閺捻?xiàng)目整體來(lái)看，股權(quán)融資以出資入股的方式為項(xiàng)目公司融資，在這之前，股權(quán)融資方已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目整體的運(yùn)營(yíng)情況、資金規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)成本以及后期的收益甚至是退出機(jī)制有一定的把控和估量，股權(quán)融資的有點(diǎn)在于后期不用還本付息，而是按照出資入股的比例獲取股息作為收益。與此相反，債券融資是出資方作為債權(quán)人，以一定的利息作為回報(bào)，到期還本付息的融資方式。

其次，成本不同。股權(quán)融資支付的股利是從企業(yè)的稅后利潤(rùn)中支取，不具備抵稅作用，而債權(quán)融資的費(fèi)用是在稅前利潤(rùn)中列支，具備一定的抵稅作用。同時(shí)股權(quán)融資的資本構(gòu)成公司的永久性資本，是項(xiàng)目后期正常運(yùn)營(yíng)中抵御風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

最后，對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)不同。以股權(quán)融資的企業(yè)由于持有項(xiàng)目公司股權(quán)，因此對(duì)于項(xiàng)目公司的實(shí)施運(yùn)作具有控制權(quán)，從而削弱了政府對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)。

股權(quán)融資和債權(quán)融資各有優(yōu)勢(shì)，在PPP項(xiàng)目實(shí)際落地實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目具體分析，考慮項(xiàng)目公司所需資金、對(duì)項(xiàng)目公司的控制權(quán)、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目退出機(jī)制等。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方面

在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，由于政策的變更、審批的延誤、收費(fèi)的變動(dòng)等，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展，最終PPP項(xiàng)目擱置。

1.法律變更風(fēng)險(xiǎn)。主要是指由于采納、頒布、修訂政策或法規(guī)而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)等發(fā)生變化，從而給項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。例如江蘇某污水處理廠融資，原先計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判，導(dǎo)致融資失敗。

2.審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)且成本很高，在批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，由此給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)威脅。例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未獲通過(guò)；上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤資。

3.項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響非常大。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)路橋的高資金回報(bào)率不滿，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類(lèi)似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車(chē)輛全部通過(guò)收費(fèi)站，如因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府將出資償還外商的投資。同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車(chē)，大批車(chē)輛繞過(guò)閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。

4.收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)。收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整缺乏彈性，導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

（三）運(yùn)營(yíng)收益方面

運(yùn)營(yíng)收益不足是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，承諾如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府將提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司承擔(dān)著市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策與建議

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府應(yīng)重新意識(shí)到PPP模式的重要作用，通過(guò)建立相關(guān)的規(guī)章制度，逐步形成適合我國(guó)國(guó)情的PPP模式。現(xiàn)階段我國(guó)仍舊存在項(xiàng)目吸引力與可獲得性不足、體制機(jī)制不健全等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。政府應(yīng)積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，從以下六方面入手，努力營(yíng)造出適合PPP發(fā)展的宏觀環(huán)境，推進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

第一，要樹(shù)立契約精神，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信和嚴(yán)格履約。公共部門(mén)不能利用自身強(qiáng)勢(shì)地位侵占、擠壓私人部門(mén)的合法權(quán)益和合理收益，私人部門(mén)也不能利用信息優(yōu)勢(shì)牟取暴利、損害公眾利益。

第二，要轉(zhuǎn)變思想觀念，公共部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到PPP在提高公共服務(wù)供給方面的重要作用，主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身職能定位，努力提高專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能，積極適應(yīng)PPP帶來(lái)的治理能力挑戰(zhàn)。

第三，完善法律法規(guī)，及時(shí)清理、修訂現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的法律法規(guī)，積極推動(dòng)更高層次的立法，爭(zhēng)取出臺(tái)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問(wèn)題。

第四，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，建立跨部門(mén)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，既避免監(jiān)管重疊，又防止監(jiān)管缺位。

第五，建立健全體制機(jī)制，完善PPP所需的各項(xiàng)配套措施，例如建立常規(guī)性的“再談判”機(jī)制等，打造科學(xué)、完備的PPP操作流程，方便PPP項(xiàng)目流程化推進(jìn)。

第六，引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信息披露和社會(huì)監(jiān)督，在兼顧各利益相關(guān)方利益訴求的同時(shí)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的透明度，防止可能的道德風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)在運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中不斷嘗試，不斷改革，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，為PPP模式的開(kāi)展實(shí)施營(yíng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。引進(jìn)社會(huì)資本，加強(qiáng)政府的監(jiān)管作用，在新的形勢(shì)下加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定健康增長(zhǎng)。

基金項(xiàng)目：《北京CBD定福莊傳媒走廊產(chǎn)業(yè)集群升級(jí)研究》北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”基金研究基地項(xiàng)目（14JDJGB001）。