我國農地流轉制度研究變遷

郭貝貝

摘 要：隨著三權分置制度的實施，我國土地流轉進入一個新的階段，在促進新型城鎮化和振興鄉村戰略下，因家庭聯產承包責任制下耕地細碎化，缺乏規模經營的條件，因此通過實施土地流轉來促進農地的規?；洜I是必經之路。聚焦農業用地，從農地流轉制度的緣起、農地流轉制度的研究內容和研究方法以及未來研究展望幾個方面來總結我國農地流轉制度各方面的情況。未來一段時間內，農地流轉制度的改革將進一步深入，并需要采用政府協助、社會組織提供各種平臺以及充分的市場化配置的試點改革，并為農地流轉后的農產品經營提供基礎。

關鍵詞：農業用地;流轉;制度改革;市場配置;優化

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.067

我國現已進入經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的新型城鎮化階段，也是城鎮化深入發展的關鍵期。新型城鎮化事關國家現代化建設的大局，要求有序推進農業轉移人口市民化、城鎮化的建設離不開土地問題，那么如何創新土地管理制度和提高土地利用效率等重要問題亟需解決，而這些問題的主要解決辦法就是加快農村集體土地流轉。截至2016年6月底，全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3。

曾經符合中國社會主義國情的農村家庭聯產承包責任制這種農村集體土地使用制度已實施三十多年，而現階段，在新型城鎮化背景下家庭聯產承包責任制下產生的農業問題很多，主要是因為田塊細碎，農業經營規模過小，農業生產成本較高及農業高科技難提高等，已不能適應市場經濟發展?，F階段，農地“三權分置”被視為我國改革的又一次重大制度創新，將土地承包經營權分為承包權和經營權，即三權分置并行，土地經營權人對流轉農地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利，不改變其農業用途。我們需要以家庭聯產承包責任制為基礎，發揮市場資源配置和政府激勵引導作用，因地制宜創新和豐富農村土地使用權流轉制度，研究順應現代農業發展的土地產權制度。

1 農地流轉制度研究的進展

1.1 農地流轉制度緣起

中國農業生產分散經營、規模狹小、人多地少與很多國家有相似之處。受國內城鎮化進程推動，關于農村集體用地流轉、土地經營權流轉制度改革等問題一直是業內關注熱點。改革開放以來，中國與家庭聯產承包責任制相伴的土地流轉制度經歷了禁止、解禁、法制化、創新完善四個階段，同時土地流轉制度的政策實現了從模糊不清到鼓勵的轉變。1995年，國務院批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》，農地承包經營權流轉第一次以國家政策的形式出現;2003年施行的《中華人民共和國農村土地承包法》提出保護農民的承包經營權，明確了土地承包經營權的流轉以及流轉原則;2007年施行的《中華人民共和國物權法》繼續肯定了土地承包經營權，2008年中央經濟工作會議又提出土地承包權長久不變，有學者認為它是一種相當經濟所有權。2013年中央“一號文件”提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，更進一步地促進了土地流轉。2018年《中華人民共和國農村土地承包法》的修訂，正式將農業用地使用權中的承包權和經營權分開，規定承包方享有依法流轉農地經營權的權利。

1.2 農地流轉制度實行現狀

農地經營權流轉規模不斷擴大，每年新增流轉面積約267萬公頃。截至2015年底，已有1231個縣市、17826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區劃單位，流轉合同簽訂率達到67.8%。現階段的土地承包經營權流轉方式豐富，但是土地流轉市場明顯呈現區域差異和不平衡，農村土地承包經營權流轉方式中以“轉包”為主，占土地流轉總面積的50%左右;其次為“出租”的方式，約占土地流轉總面積的30%左右; “互換”、“轉讓”和“入股”等方式所占比例較低，約20%左右。我國現階段正在進行農村土地確權登記工作，土地承包經營權流轉具有規模加大、速度加快之勢。

2 農地流轉制度研究內容

城市化進程中土地利用效率低下，農地流轉制度研究內容涵蓋的方向很多，主要包括流轉制度設計與創新、農地流轉模式研究、流轉市場配置和效率、流轉的農戶權益保障、流轉意愿影響、對農業適度規模經營以及生產效率的影響等。農地流轉研究的內容覆蓋面很廣，研究的相關性較強，同時涉及許多交叉學科，本文將從宏觀層面、微觀層面兩個方面來分類討論農地流轉。

2.1 宏觀層面

2.1.1 農地流轉制度

從土地流轉制度實施以來，研究學者們從多方面對這一制度進行詳細研究。土地流轉實施的創新突破，能在很大程度上積極穩妥推進新型城鎮化建設，通過通暢的農地流轉渠道，農民可以獲得穩定的收益，促進農業結構調整，流轉后的規?；蜋C械化經營，優化了土地資源，促進農村土地節約集約利用。從宏觀層面來說，農地流轉制度改革有對農地流轉制度的發展狀況、產生原因、政策可行性、制度改革創新的研究;農地流轉制度對農村經濟發展、農民收入、非農就業和農業生產效益等的影響;土地流轉涉及的法律制度、醫療養老與信托政策、土地流轉社會風險等。從土地產權制度方面，還有學者基于產權理論等對農村土地流轉制度進行了理論分析，基于農地產權的集體和農戶雙層經營體制，農地經營權流轉制度從農村土地使用權交易市場化角度來說是一次重大的改革和創新。現階段的研究熱點從如何推動農地流轉發展到運用不同的方法和視角來深入研究流轉制度的過程和規范以及效果。

2.1.2 農地流轉模式

近年來，各地人民政府與土地管理部門均在積極探索土地經營權流轉制度改革新模式，包括土地股份合作社、土地信用合作社、土地轉包、城鄉統籌等多種模式轉“活”土地，增加農民財產性收入。綜合全國各地實踐和學者們的研究發現，土地流轉有以下幾種模式：轉包、轉讓、租賃、互換、入股、代耕和托管扶貧等，各種模式都有其特有的優勢，目前最受農戶歡迎的是轉包和租賃。在快速城市化過程中，部分農戶可以將土地進行轉包或者出租，既保留了農地承包權，又可以選擇非農就業等。但由于農戶的農地承包面積較小，轉包模式下的農地流轉比較分散，不利于規模化經營，因此也難以達到預期的經濟效益;租賃是一種較新的流轉模式，可以借助政府部門公告或者網絡平臺實現公平競租，也可以通過中介服務組織進行委托代理流轉。轉讓、互換和入股的模式占比較少，其中“公司+農戶”入股的創新模式相比其他模式經濟效益較高。代耕這種模式在農村中較為常見，實際是一種零租金流轉的方式，但是這種模式的流轉年限一般較短，適合非農就業的承包農戶不收取實物或貨幣租金的非正式流轉模式。流轉扶貧或者稱為政府托管扶貧的模式是政府給予無能力進行耕種的貧困戶一定金額的補助，同時將這些承包農戶的農地進行流轉的一種方式，例如在安徽的無為縣等地有托管扶貧的流轉模式，這種方式需要使用政府的財政。

2.1.3 市場配置

我國農地承包經營權具有穩定的特點，積極的制度環境，市場經濟的推動以及各種政策的支持，農地流轉市場已經開始迅速成長發育，但是農地流轉市場仍具有較大的區域差異，同時缺乏價格和市場交易機制?，F階段在全國層面，有政府支持的“土流網”、“聚土網”、“土地資源網”和“神州土地網”等“互聯網+”模式的市場交易平臺，但是這些信息并未通過嚴格的審核且缺乏全面性。在省級或者城市層面，有地方政府搭建的農村土地流轉服務平臺（中心）或者土地流轉交易平臺等，形成市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級服務網絡體系，流轉信息（包括地塊的四至、面積、編號、底價、競價保證金、期限以及用途等）通過地方政府在系統中及時發布，其規范性和時效性較強，該類平臺以農經委或農經站為依托，還要求編制土地流轉規劃，旨在形成更加完善的土地流轉市場交易平臺。全國各地的農地流轉市場發育區域差異較大，目前缺乏全國規范統一的市場交易平臺、健全的法律保障體系，農村土地流轉服務平臺仍在逐步建設中，仍需要制定并落實土地承包經營權的政策措施。建立健全的市場價格機制，農地流轉市場上信息不對稱問題可以通過“互聯網+”的形式解決，同時還需要政府提供政策支持。

2.2 微觀層面

2.2.1 農戶權益保障

農地承包經營權流轉是通過政策手段，動態分割多維產權內容給不同產權個體。從微觀個體層面或者說從農戶層面進行考察，學者們研究了土地流轉和農民權益保障機制，農戶進城落戶后農民的主體意識和退地權益保護及土地確權面臨實踐困境等。尤其是農地流轉后，其經濟收益普遍較低。基于農地承包經營權的產權特點，分析通過市場機制交易，逐步逼近完整私有產權所代表的最大化效率邊界，研究農戶非農就業對農地流轉的影響和進行農地流轉的福利效應等。從農戶角度提出保障農民權益的對策，包括提高法律意識，積極參與土地流轉，協同從法律政策制定、流轉制度優化、農地流轉服務體系和農村社會保障體系完善以及強化政府職能等方面，綜合保障農地流轉后農民的權益。

2.2.2 流轉意愿

農戶流轉意愿及其影響因素分析是研究如何促進農地流轉的重要方面之一，通過調查年齡、家庭人口、家庭收入結構、受教育程度和與周邊大城市的距離等多因素對不同區域的農戶土地流轉意愿影響的研究，以及在各種新型流轉模式下，農戶參與土地流轉“互聯網+”的消費意愿等。近期，隨著土地確權實踐的開展，農戶土地流轉的意愿又隨之受到影響，學者對該影響持不同看法，有學者認為農地確權對農戶流轉決策行為的發生起到了積極的促進作用;又有部分學者認為確權對轉入幾乎沒有影響，但只有年輕農戶與對土地確權在提高農地利用效率方面持積極態度的農戶轉出意愿較高，從地權意識上來說，確權會阻礙農地轉出。

2.2.3 規模經營與收入分配效應等

從農戶角度，還有對農村土地流轉的適度規模經營和對收入分配效應的影響以及對農業生產效率、勞動生產率等的影響?；谖覈r村土地承包經營權的現狀，農戶承包經營的戶均面積較小，只有通過村集體或者政府流轉才能實現真正意義上的土地規?；洜I，針對不同的流入方而言，根據流入主體的資源稟賦，包括勞動力、承包面積和資本，都可以進行適度規模經營的決策。通過農戶的土地流轉實證，有研究發現當前的土地流轉對于農民收入的影響效應較小，長期來看農產品價格上漲對農民增收的效果有限;土地流轉促進的農民純收入的增加因素中，

非農務工收入貢獻率最大，因此認為農民就業應從一產向二三產轉移;農地的流轉對轉入戶的收入增加有促進作用，對轉出戶的收入影響不顯著，甚至對轉出戶勞動力的釋放也不明顯。多數學者認為農地流轉是提高農業生產率的有效途徑，同時還能一定程度地提高勞動生產率;也有學者認為農地流轉僅從流入方來說促進了農業生產效率;還有部分學者從土地成本費用的角度認為農地流轉對農業生產技術效率有消極的影響。

3 農地流轉制度研究方法

農地流轉制度的研究涵蓋歷史與現狀，并通過定性與定量、主觀與客觀以及時間與空間的研究方法來展望未來。

從時間上，經營權流轉是制度改革的試點，最早的研究始于20世紀80年代，研究起步期的方法多為定性分析，有回溯法、比較分析法、總結歸納法、案例分析法等，著力于探索農地流轉制度改革;研究發展期的方法多從農戶的微觀視角出發，研究如何推動農地流轉制度的運行以及流轉模式的創新;隨著農地流轉研究的深入，學者們通過新制度經濟學方法來研究其影響的內外部機制，運用定量的方法分析農地流轉對農業生產率、農民收入和農地適度規模經營等的影響，并拓展其研究區域到全國層面。

農地流轉制度發展研究的定量方法有很多，總結在此過程中的研究方法有問卷調查法、文獻研究法、統計學方法等。問卷調查法是從對各地農戶進行全面調查收集一手資料的重要方法之一;文獻研究法即對土地流轉制度研究論文進行分析，包括研究的年份、作者、單位、關鍵詞及發表刊物等信息;統計學方法包括雙重差分模型、協整分析、傾向值匹配法、格蘭杰因果關系等因果關系法以及DEA、Logistic或probit等回歸、隨機前沿分析（SFA）、Heckman兩階段和經驗模型等。

從空間上，學者們從區域尺度到全國尺度分別對農地流轉的差異進行了研究，包括從東部、中部和西部來分析農地轉入和轉出的增收效應顯著性的區域差異。從時空演變特征上，農地流轉研究的方法是分析流轉的時空演變特征及影響因素，通過各方面因素來分區制定政策，研究適合區域發展的農地流轉差別化政策。

4 農地流轉制度研究展望

新型城鎮化背景下，適應現階段發展的土地流轉制度不僅推動高效農業發展、推進農村發展轉型、改善農民生產與生活方式及對我國三農發展起到積極的指引作用，還可以助推產業扶貧，識別和規避社會風險等。而隨著農地“三權分置”制度的改革和新型城鎮化建設的推進，土地流轉速度和規模將會進一步提升，對農村土地利用效率提高將會有較大的促進作用。然而，農村集體土地流轉在增加農民收入和農業轉移人口市民化的同時，也帶來了諸如農民利益損失、農民失業失地、危及國家糧食安全和圈地等問題。農戶轉讓給他人的經營權，若流轉的經營權期限短，投資者基于風險意識不肯對土地長期投入，實踐中還出現經營租金很高的情況，土地經營者不堪重負，還有流轉土地規模小，流轉期短，集中度不高等問題。

因此，本文分析農地流轉的研究內容和研究方法，旨在尋找農地流轉制度未來的研究方向，我們需要從多角度去評價和優化現有的土地流轉制度，尤其是農用地經營權流轉的模式、制度、風險和效率等，確保糧食生產能力不降低，農業增效，農民增收，農村增綠。如圖1所示，充分發揮市場配置的作用，在政府和社會組織的監管和幫助下，通過各大協調流轉方和流入方，以土地資源利用效率最大化并兼顧公平為目標，平衡流轉各方效益的要求。

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