基層治理中公共政策執行問題研究

摘要：在公共政策執行的過程中，經過充分論證而制定的科學政策有可能達不到預定的政策目標?，F實的壓力型體制，資源的稀缺性和委托——代理理論鏈在政策傳輸過程中缺陷的存在，使得公共政策的執行可能有所偏差，民眾不能完整的解讀政策含義，無法切實享受政策優惠，致使公共目標難以實現，政府權威面臨挑戰。這種現象的出現促使我們重視公共政策執行的相關問題，以期透過現象看本質，找到出現問題的原因并提出相關的建議。

關鍵詞：公共政策利益博弈政策執行偏差

長期以來，人們認為一項公共政策只要正式頒布以及給予足夠多的資金支持傳輸到下級機構就可以自然而然的得到順利執行，然后達到預定的執行效果，實現政策目標。然而事實并非如此，在政策執行的實踐中由于政策本身存在一定的彈性以及政策執行人的自利行為使得公共政策執行有所偏差甚至難以執行，民眾不能完整的解讀政策含義，無法切實享受政策優惠，致使公共目標難以實現，從而影響政府權威。

一、相關概念

（一）公共政策

在公共政策學發軔和發展的歷史上，公共政策學者根據概念界定的側重點的不同對公共政策加以不同定義。有的學者將公共政策視為規范人們行為的行動指南或者行為規范，當然這種觀點得到了中西方學者的普遍認同。諸如美國伍德羅·威爾遜就認為：“公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律或法規?！蔽閱⒃?《公共政策》[M].香港：商務圖書館，1989中國的張金馬教授也有類似的看法，他認為：“公共政策就是一種用以規范、引導有關機構團體和個人行動的準則或指南?！睆埥瘃R.《政策科學導論》[M].北京：中國人民大學出版社，1992也有人認為公共政策應該被視為是一種主體的行動，比如托馬斯·R.戴伊提出的：“公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情?！蓖旭R斯·R·戴伊.《理解公共政策》[M].北京：華夏出版社，2004除此之外，戴維·伊斯頓認為：“公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配?！盵美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》[M]，王浦劬譯，北京：華夏出版社，1999也就是說他將公共政策視為一種價值分配活動，是對整個社會資源如何分配、社會機構如何運轉的總體規劃。根據以上關于公共政策的定義，我們將其理解為是政府或者權力機關在一定的歷史時期通過規范的制度程序制定出來的，為了完成一定的公共目標，解決公共問題，實現公共利益的關于社會發展的總體性規劃。

（二）公共政策執行偏差的含義

所謂的政策執行偏差，是指政策執行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象。有的研究者也把這種現象稱之為“執行障礙”“執行走樣”“執行梗阻”等。寧騷：《公共政策學》[M]，北京：高等教育出版社2003年版，第364-365頁.盡管說法不一樣，但共同的內涵都是說政策的執行偏離了政治制定的初衷，不能達到公共政策目標，產生一定的負面影響。

二、政策執行可能產生偏差的表現

國家出臺的經過充分論證的科學政策能否有效執行，是否實實在在的落到實處，地方政府責任重大。而在當前壓力型體制下，地方政府出于公共政策本身存在的一定彈性對公共政策認知產生偏差，進而選擇性的進行公共政策的執行從而產生公共政策落實中的偏差，使得民眾對政策的理解和支持度大打折扣，政府機關的威信力下降。

（一）地方政府對公共政策認知有所偏差

1.對公共政策的內容本質缺乏準確的把握。只有對某項公共政策具有清晰準確的認知，才能從根本上保證政策的有效執行。由于政策本身所存在的政策彈性以及政策執行主體想當然的對政策進行揣測，不能參透政策本質與執行的目的，或者在政策執行過程中自主選擇性的進行執行，導致當前我國地方政府對公共政策缺乏準確的把握主要體現在缺乏對中央或上級政策構成要素的系統認識，缺乏從整個政策體系出發來把握某項公共政策的意識。以安康市“三變改革”為例，要求圍繞壯大村集體經濟實力和群眾穩定增收脫貧，扎實推進農村集體產權制度改革和“三變改革”。政策本意是通過“三變改革”助產脫貧，而在現實操作中，政策執行主體將之與其政績掛鉤，各地方主體進行政績攀比，虛報各方面比率，實際上卻未給農民帶來實際效益。地方政府雖然“達到”了上級安排的政策目標，卻未給農民帶來實際效益，其實質就是對政策認知產生理解偏差。

2.對公共政策出臺和執行缺乏高度的認同感。一項公共政策的出臺和有效執行，必然離不開地方政府的高度認同，只有政策執行者覺得這項政策確實是適合實際情況，能夠帶來實實在在的利益，并且對一項政策發自內心的認同，才能通過自己的執行行動切實落實政策。由于公共政策的本質是基于社會政策問題對既存利益模型進行重新調整。中央政策自然就是對整個社會的利益進行再分配，因此，政策的執行就必然會涉及到中央和地方利益沖突。地方政府在執行公共政策時發現與實際情況不相符合或與中央和地方發生利益沖突時，有可能會變通的執行上級政策，陽奉陰違產生“上有政策下有對策”的困境沖突。就如吳毅先生所著《小鎮喧囂》里所寫的小藠頭大文章一般。2003年的農業結構調整，上級要求農業結構調整所種的經濟產物不適合本地，并且給當地政府帶來了壓力，地方政府處于上傳下達的位置，上面的要求不得不聽，下面的心聲不得不反映，于是地方政府不得不開始使用軟拖硬抗的技巧，最終結果使得農業調整屢戰屢敗，導致農民對政府信心不足，從而質疑政府能力。

（二）地方政府在公共政策落實中的偏差

徒法不能自行，中國是“上下來去”的政策執行模型，本文就政策執行的動態過程進行分析。首先，地方政府執行公共政策的方式產生偏差，地方政府在執行公共政策時擁有適當的自由裁量權，但執行人員在執行政策時利用政策的彈性和抽象性“變通”執行上級政策，從而使得政策執行與原來的政策內容相左或相去甚遠，導致政策畸變，在地方上則產生“上有政策，下有對策”的困境沖突。其次，不同的激勵機制會使各地方政府官員做出不同的行為。當一項新的公共政策出臺之后，政策執行人員往往處于觀望狀態，新政策的實施存在一定的風險性，于是政策執行人員在執行政策時敷衍塞責、延宕推拖，實際上并未采取可操作性的具體措施來執行上級政府的政策。

另外，在績效上，由于上級政府對下級政府的考核集中于經濟指標，如果經濟目標沒有達到就可能會出現一票否決的情況。在這種強大的壓力體制下，下級政府官員出于對自身利益最大化的考慮，就會優先選擇那些上級政府著重關注的和與自身仕途有關的公共政策。因此在公共政策執行過程中由執行人員附加了一些不恰當的內容，盲目擴大政策外延，從而導致政策變形，影響了公共政策的執行效力。最為突出的表現便是“搭便車”，執行人員往往打著貫徹上級政策的旗號，推行實現自身利益的“土政策”。這些土政策與原政策捆綁在一起執行后，不僅擴大了原政策的調控力度和范圍，出現政策“浮夸”，還分別從質和量兩個方面造成原政策的公信力驟降。

三、政策執行可能產生偏差的原因

（一）主觀因素

首先是利益主體之間存在非合作博弈導致政策執行產生偏差。政策的執行者在實施公共政策的時候，不可避免的要遇到多元利益博弈，政策實施的過程實質上就是一個進行利益選擇的環節。這里所提到的非合作博弈主要是指地方政府和中央政府以及地方政府和目標群體之間的利益博弈。一方面，當中央政府制定的政策適用于地方或者能夠助力地方的經濟發展時，地方政府就會不余遺力的積極落實上級政策，通過完成政策目標來提升政績;但是當中央政府制定的公共政策不適用于地方并且會給地方帶來壓力時，地方政府便與中央政府產生了利益博弈，地方政府有可能費盡心思去曲解此項政策，變通的執行該政策。另一方面，政策執行的目標群體，也就是基層民眾對于公共政策的接受程度也會影響政策執行的效果。當地方政府傳達下來的政策有損基層民眾利益時，民眾一般會直接抵制政策的實施，或者通過熟人社會的特性尋求地方官員的幫助，可能也會給地方政府提供貪污腐敗的空間;當地方政府也對上級政策心懷不滿時就容易形成“共謀問題”，也就是說地方政府與基層民眾達成共識，形成同盟，共同抵制上級政策。

另外，地方政府與目標群體之間存在著委托——代理關系，目標群體也就是基層民眾是委托人，地方政府被基層民眾授權則代表著代理人。由于信息的不對稱性、加之知識能力的不確定性使得委托人對代理人的行為進行監督十分困難，這也增加了這個委托代理關系的不公平性。地方政府擁有更多的信息知情權，他們也許會站在他們自己的利益角度考慮問題，不會完全的從只是增加公共福祉的愿望出發去制定對全體人員都有好處的福利政策。同樣，在公共政策執行過程中，地方政府自然也會各取所需。于是在政策執行的過程中出現扭曲異化公共政策的行為基層民眾也不可得知。

（二）客觀因素

史密斯在其過程模型中就明確指出：理想的公共政策是影響政策執行者有效執行政策的最重要的因素之一。究其政策本身來說，若是政策合法性程度高，那么地方政府執行政策過程中遇到的阻力相對就會減少;若是缺乏合法性，那么政策執行的失敗系數則會大大提升，執行風險也會加大，政策執行效果也會大打折扣。當公共政策建立在理性基礎之上有明確而具體的政策目標且有可行性時，地方政府自會全力支持政策的施行，一旦政策制定不合理，則會出現上有政策下有對策的困境。

四、結語

法美策貴在能行。公共政策的有效執行是達成公共目標的重要條件，也是維護治理穩定的必要條件。通過對公共政策執行偏差的表現以及環節的分析，進一步探究出產生偏差的誘因，從而采取針對性的矯正措施，比如通過外在的制度模式來約束各個利益主體之間的博弈行為，完善政策執行監督機制，加強政策執行中的信息溝通，拓寬基層民眾的利益表達渠道來避免公共政策的無效執行，才能更好的落實公共政策，實現公共政策目標。

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〔本文系西華師范大學2018年省級大學生創新創業訓練計劃項目“河長制背景下農村社區利益整合與治理轉型研究——以安康市同心社區為例”（項目編號：201810638089）階段性成果〕

（劉曉慧，西華師范大學政治與行政學院）