地級(jí)市集體土地房屋征收信息化建設(shè)思考

于濤 徐志銳 劉萬(wàn)山

摘要：當(dāng)前集體土地房屋征收工作仍是傳統(tǒng)方式，征收資料通常還是紙質(zhì)版，面對(duì)事項(xiàng)繁多的征收工作，往往表現(xiàn)為人手不足，資料雜亂，并且工作情況的匯報(bào)往往滯后，全面性和準(zhǔn)確性無(wú)法確定。因此，為進(jìn)一步提升工作效率，實(shí)時(shí)掌握各區(qū)、各項(xiàng)目征收動(dòng)態(tài)情況，建立集體土地上房屋征收信息化平臺(tái)成為重要的議題。這不僅是提高信息標(biāo)準(zhǔn)化、提高工作效率的過(guò)程，也是進(jìn)一步規(guī)范征收中各參與方行為，推進(jìn)征收過(guò)程“陽(yáng)光”、“公開(kāi)”的重要手段。

關(guān)鍵詞：集體土地;征收;信息化;平臺(tái)建設(shè)

集體土地房屋征收工作， 涉及到千家萬(wàn)戶，關(guān)系到城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局，不僅要保障工程項(xiàng)目建設(shè)用地需求，更應(yīng)該維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，保障被征收人的生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增加資產(chǎn)性收入、幫助困難群體圓住房夢(mèng)、改善民生的頭等大事。然而當(dāng)前集體土地征收工作依然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、程序不規(guī)范、工作不透明、監(jiān)督機(jī)制不完善、法制觀念缺失、工作人員素質(zhì)不高等問(wèn)題。為了保障集體土地上房屋征收公平、公開(kāi)、公正，推廣利用信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)房屋征收“規(guī)范操作、公開(kāi)透明、陽(yáng)光征收、效率征收”成為重要的發(fā)展趨勢(shì)。本文結(jié)合已有研究，具體分析集體土地上房屋征收中的問(wèn)題以及征收信息化平臺(tái)建設(shè)的必要性和可行性，并設(shè)計(jì)集體土地上房屋征收信息化平臺(tái)系統(tǒng)架構(gòu)。

一、集體土地上房屋征收中突出問(wèn)題

近年來(lái)，隨著各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，集體土地上房屋征收工作中也存在一些問(wèn)題，違法違規(guī)行為易發(fā)高發(fā)，各種利益矛盾日益突出，往往成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和媒體曝光的焦點(diǎn)。集中反映在以下幾點(diǎn)：

一是行為較難規(guī)范。征收人與被征收人簽訂陰陽(yáng)合同、空白合同，通過(guò)虛構(gòu)房屋面積等形式騙取補(bǔ)償款，謀取私利。

二是流程繁雜，容易暗箱操作。集體土地上房屋征收涉及內(nèi)容多、房屋權(quán)屬類(lèi)型多樣，很多事項(xiàng)需要現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定，但存在分戶政策不合規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，面積認(rèn)定未按規(guī)定組織，面積認(rèn)定上隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬、過(guò)高，容易引發(fā)違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)、超面積補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。同時(shí)，存在安置房建設(shè)落后以及超期過(guò)渡的現(xiàn)象，直接損害了群眾利益，容易引發(fā)各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題。

三是公開(kāi)形式較為簡(jiǎn)單。集體土地上房屋征收信息公開(kāi)不充分、不及時(shí)、不透明問(wèn)題依然存在。由于目前僅采用上墻公布這一原始且單一方式，容易造假，難以像信息系統(tǒng)的日志一樣留底可查。

四是監(jiān)管難度依然較大。集體土地上房屋征收過(guò)程中審計(jì)機(jī)制等建立以來(lái)，監(jiān)管得到加強(qiáng)，但由于在部門(mén)設(shè)置上未做到事權(quán)與職權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，存在權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。加上集體土地上房屋征收工作的復(fù)雜性和農(nóng)村房屋認(rèn)定的困難性，使得傳統(tǒng)的監(jiān)管方式效率較低，監(jiān)管措施難以開(kāi)展，監(jiān)管難度依然較大。

五是信息化水平低，協(xié)同能力需要加強(qiáng)。集體土地上房屋征收涉及多個(gè)部門(mén)，由于缺乏統(tǒng)一的系統(tǒng)運(yùn)作，當(dāng)前多部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同能力不強(qiáng)，聯(lián)動(dòng)實(shí)施效果仍待加強(qiáng)。

二、集體土地上房屋征收信息化需求分析

（一）過(guò)程管理需求

過(guò)程管理需求分析是一種全過(guò)程的需求分析，涉及到實(shí)施單位需求、區(qū)級(jí)管理部門(mén)需求和市級(jí)管理部門(mén)需求三個(gè)部分，這三個(gè)部分又并不完全相同。例如上海市的信息系統(tǒng)就是將市級(jí)管理部門(mén)與區(qū)級(jí)管理部門(mén)分開(kāi)，從市級(jí)管理部門(mén)的角度出發(fā)制定系統(tǒng)，然后又單獨(dú)為區(qū)級(jí)管理部門(mén)制定一個(gè)系統(tǒng)。

項(xiàng)目實(shí)施單位的需求涉及申請(qǐng)測(cè)繪、擬定征收補(bǔ)償方案、領(lǐng)取通知書(shū)、申請(qǐng)?jiān)u估、簽訂協(xié)議、項(xiàng)目報(bào)結(jié)的全過(guò)程。項(xiàng)目實(shí)施單位需要上級(jí)政府的支持以及被征收人的配合。項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整個(gè)進(jìn)程，包括準(zhǔn)備項(xiàng)目的各種文件以及材料，向群眾傳達(dá)各項(xiàng)政策和信息收集，因而項(xiàng)目實(shí)施單位所處的位置至關(guān)重要，涉及項(xiàng)目實(shí)施單位的系統(tǒng)分析要全面。

市級(jí)管理部門(mén)處于領(lǐng)導(dǎo)層，需要實(shí)時(shí)了解到項(xiàng)目的進(jìn)展情況以及政策的傳達(dá)、落實(shí)情況。通過(guò)信息系統(tǒng)能夠達(dá)到監(jiān)督與管理的效果，加強(qiáng)與下級(jí)部門(mén)之間的溝通交流，強(qiáng)化管理，加強(qiáng)監(jiān)督。

區(qū)級(jí)管理部門(mén)的實(shí)際情況不同，所處的環(huán)境比較復(fù)雜。區(qū)級(jí)管理部門(mén)需要實(shí)現(xiàn)各區(qū)的政策統(tǒng)一，打破與市級(jí)管理部門(mén)的隔閡，通過(guò)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，共同解決所面臨的問(wèn)題，相互學(xué)習(xí)，達(dá)到共建共享的目的。

（二）目標(biāo)管理需求

通過(guò)集體土地上房屋征收信息化系統(tǒng)平臺(tái)，市管理中心能夠隨時(shí)查詢各區(qū)征收的情況，直接用數(shù)據(jù)展現(xiàn)工作情況，達(dá)到用數(shù)據(jù)說(shuō)話的要求。市管理中心運(yùn)用信息平臺(tái)相應(yīng)的過(guò)程審批、數(shù)據(jù)分析功能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

（三）運(yùn)行機(jī)制需求

陽(yáng)光征收的亮點(diǎn)就是“三公”原則，即公開(kāi)、公平、公正。信息化系統(tǒng)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)這三個(gè)原則為基礎(chǔ)，將征收政策、被征收人家庭人口、權(quán)證范圍內(nèi)的征收補(bǔ)償面積、產(chǎn)權(quán)分戶、分出產(chǎn)權(quán)戶的可計(jì)入征收補(bǔ)償面積、征收補(bǔ)償評(píng)估結(jié)果等信息在不同范圍內(nèi)公開(kāi)。

（四）檔案管理需求

檔案是歷史記錄的沉淀，對(duì)歷史具有見(jiàn)證意義。集體土地房屋信息化，可以為記住鄉(xiāng)愁提供見(jiàn)證。房屋征收補(bǔ)償檔案是征收管理不可缺少的工具，尤其是房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理部門(mén)的依據(jù)性材料。信息化系統(tǒng)應(yīng)該具備檔案數(shù)字化系統(tǒng)和完整的檔案數(shù)字化流程：檔案的著錄、掃描、掛接、歸檔、查詢、借出。檔案查詢檢索可以各字段簡(jiǎn)單、模糊、組合查詢檢索，高效查詢。紙質(zhì)和電子檔案借閱記錄的統(tǒng)計(jì)以及檔案庫(kù)房管理。

三、集體土地上房屋征收信息化平臺(tái)建設(shè)方案

（一）信息化平臺(tái)總體架構(gòu)

集體土地上房屋征收信息化平臺(tái)應(yīng)擁有三大系統(tǒng)、五大模塊，分別是：業(yè)務(wù)承辦系統(tǒng)，業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，對(duì)外查詢系統(tǒng)。業(yè)務(wù)承辦系統(tǒng)主要面向?qū)嵤﹩挝?，由?shí)施單位進(jìn)行房屋征收安置的各項(xiàng)工作，落實(shí)被征收人的檔案信息，宣傳各項(xiàng)征收政策，確保數(shù)據(jù)的采集與錄入，完善系統(tǒng)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，及時(shí)更新項(xiàng)目進(jìn)度。業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)主要面向區(qū)、市級(jí)征收管理部門(mén)，政府部門(mén)隨時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度與實(shí)施情況，提出意見(jiàn)，適時(shí)調(diào)整政府功能。對(duì)外查詢系統(tǒng)面向被征收人，被征收人可以登入系統(tǒng)查看自己個(gè)人信息、村組內(nèi)公示信息，了解征收政策、征收項(xiàng)目概況，監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，及時(shí)反饋個(gè)人意見(jiàn)。

各個(gè)模塊簡(jiǎn)要說(shuō)明如下：

1. 業(yè)務(wù)承辦系統(tǒng)功能架構(gòu)

業(yè)務(wù)承辦系統(tǒng)的使用者為系統(tǒng)管理員。系統(tǒng)管理模塊為系統(tǒng)管理員提供接口，使管理員能夠進(jìn)行整個(gè)系統(tǒng)的管理。

2. 業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)功能架構(gòu)

本模塊主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的進(jìn)度管理。政府的征收部門(mén)工作人員需要定期地錄入或刪改征收項(xiàng)目的進(jìn)度情況，包括征收的進(jìn)度和施工現(xiàn)場(chǎng)的情況;系統(tǒng)按照時(shí)間段等參數(shù)對(duì)不同的征收項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并且生成報(bào)表。主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員以及用戶都可以通過(guò)自身的權(quán)限對(duì)征收項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)行查詢。

3. 對(duì)外查詢系統(tǒng)功能架構(gòu)

對(duì)外查詢系統(tǒng)又分為三個(gè)模塊：征收工程信息管理、補(bǔ)償款信息（含安置房房源）管理、征收戶信息管理。

征收工程信息管理：本模塊以工作人員為基礎(chǔ)，根據(jù)征收項(xiàng)目基本情況以及管理部門(mén)審批的該項(xiàng)目征收安置補(bǔ)償方案進(jìn)行錄入;制定項(xiàng)目征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);每個(gè)項(xiàng)目的基本信息與征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布;用戶按照不同的關(guān)鍵字查詢項(xiàng)目信息。

補(bǔ)償款信息（含安置房房源）管理：在本模塊中，有關(guān)征收的工作人員要進(jìn)行某一個(gè)征收項(xiàng)目的基本信息的錄入，并根據(jù)征收項(xiàng)目的基本信息與政府制定的關(guān)于征收補(bǔ)償款發(fā)放的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償款。在自動(dòng)計(jì)算補(bǔ)償款后，工作人員要根據(jù)相關(guān)政策法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整后提交給部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審核。審核通過(guò)后，可以將征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)詳細(xì)信息存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫(kù)中并公示，征收戶和工作人員都可以通過(guò)權(quán)限對(duì)補(bǔ)償款相關(guān)信息進(jìn)行查詢。對(duì)于住宅房屋，還可以查詢、選擇安置房。

征收戶信息管理：征收戶信息管理模塊負(fù)責(zé)征收戶的基本信息的基本管理，并建立信息追查機(jī)制。管理員通過(guò)本模塊對(duì)征收戶的詳細(xì)信息進(jìn)行操作，包括征收戶信息的錄入、刪除、修改等。所維護(hù)的征收戶基本信息包括：征收戶姓名、性別、住址、住房使用面積、住房建筑面積。當(dāng)征收戶的信息發(fā)生變化時(shí)，系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)更新，保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性。征收戶也可以通過(guò)自己的權(quán)限進(jìn)入本系統(tǒng)查詢或修改自身信息。

（二）集體土地上房屋征收信息化平臺(tái)建設(shè)內(nèi)容

1. 硬件設(shè)備建設(shè)內(nèi)容

硬件設(shè)備為信息化平臺(tái)提供硬件支撐，主要包含服務(wù)器設(shè)備、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、域名資源、Internet出入口通道資源、符合訪問(wèn)量的帶寬資源、專業(yè)防火墻。

2. 軟件設(shè)備建設(shè)內(nèi)容

軟件建設(shè)內(nèi)容包含網(wǎng)站系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、數(shù)據(jù)（指標(biāo)）分析系統(tǒng)、數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)（全文檢索系統(tǒng)）、報(bào)表生成系統(tǒng)（圖文報(bào)表生成）、OA工作流系統(tǒng)、智能終端（手機(jī)）App應(yīng)用。

3. 軟件設(shè)備建設(shè)內(nèi)容設(shè)計(jì)原則

（1）安全性

系統(tǒng)涉及房屋征收數(shù)據(jù)，安全性是重中之重。從以下幾個(gè)方面對(duì)安全性進(jìn)行把控設(shè)計(jì)。

任何對(duì)外接口不允許獲取房屋征收原始數(shù)據(jù);監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)在系統(tǒng)內(nèi)部，在防火墻設(shè)計(jì)規(guī)則方面隔離任何外部IP請(qǐng)求，只允許本系統(tǒng)其它服務(wù)器的內(nèi)部請(qǐng)求;對(duì)數(shù)據(jù)/指標(biāo)分析的結(jié)果，將根據(jù)用戶分類(lèi)限制角色的查閱，建立報(bào)表授權(quán)訪問(wèn)方式，提高安全性;在本系統(tǒng)環(huán)境中設(shè)計(jì)加入安全監(jiān)控軟件，記錄監(jiān)管平臺(tái)的操作記錄，方便追溯對(duì)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的訪問(wèn)，保護(hù)數(shù)據(jù)安全;防攻擊系統(tǒng)，因本系統(tǒng)有外部互聯(lián)網(wǎng)訪問(wèn)入口，防攻擊軟件系統(tǒng)也是本系統(tǒng)的一部分。

（2）可靠性

系統(tǒng)可靠性采取的是多機(jī)分布式系統(tǒng)部署方案，降低服務(wù)單系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。 如項(xiàng)目實(shí)施條件允許的情況下，還可以提出異地災(zāi)備方案，以提高整個(gè)系統(tǒng)的可靠性。

（3）可維護(hù)性

系統(tǒng)每一功能模塊都具備后臺(tái)維護(hù)功能，可以用于發(fā)布管理以及權(quán)限設(shè)置，權(quán)限管理等，具備靈活的維護(hù)接口。

（4）可擴(kuò)展性

系統(tǒng)采用以分布式消息為中心的業(yè)務(wù)邏輯框架，可以加入不同的業(yè)務(wù)邏輯，只需要增加相應(yīng)的業(yè)務(wù)邏輯模塊即可實(shí)現(xiàn)對(duì)該業(yè)務(wù)的功能支持。

四、結(jié)語(yǔ)

征收信息化平臺(tái)以征收數(shù)據(jù)為核心，將征收中所包含的征收過(guò)程管理、房源管理、內(nèi)部公示以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、政策法律法規(guī)發(fā)布等功能整合于一個(gè)平臺(tái)，做到從前期的審批、調(diào)查摸底、方案擬定到后期的搖號(hào)分配、公示、安置撥款都可以在線上解決。構(gòu)建征收信息化平臺(tái)，對(duì)征收流程統(tǒng)一梳理、統(tǒng)一規(guī)范，提高工作效率、提高工作的透明度，從而提升政府公信力，推動(dòng)陽(yáng)光征收成為重要發(fā)展趨勢(shì)。

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