政府信任研究的現狀分析與理論探討

曾俊森

以公民與政府之間的博弈關系為基點，信任研究對政府的起源、結構和功能等多維度探索的滲透引發了諸多學科對政府信任問題的廣泛關注。以西方學術話語為主的政府信任研究目前處于多學科互相滲透、互相影響的交織局面，系統而全面的研究基本處于缺位狀態;我國學者著眼于引入西方政府信任研究理論和方法解決政府行政過程中的現實問題，其本土化話語體系尚未成熟。伴隨著全球化浪潮的進一步深入，政府信任必將經歷從解構到重構的過程，針對政府信任展開的研究也將為人類社會的治理提供理性的基石。

一、系統性研究尚屬缺位的西方學術話語

（一）將政府信任視為行政學領域的研究命題，從公共行政管理學的角度研究政府信任流失和低下的影響因素等問題。政府信任問題一開始被視為行政管理的一個重要方面，進入了學者的視野。其原因在于隨著公共行政體制在西方國家的不斷發展和成熟，科層制在后工業社會的時代背景下，各種弊端逐漸顯露出來，導致行政體制本身的組織結構和體制難以滿足現代政府行政管理的需要。此外，政府信任的持續衰落成為了西方社會的普遍性問題，面對這一問題西方學者一直在努力尋找真正有效的解決路徑。站在行政學的角度上，學者們從政府的執政手段與類型、行政范圍與模式、執政績效和政治腐敗引發的社會反應等方面來對政府信任的流失進行歸因。其中不乏可陳之舉，如撒切爾夫人提出的轉變政府職能，努力建立服務型政府，以期通過改革的形式提高民眾對于政府的接納程度和滿意度。再有甚者如奧斯本和蓋布勒，將政府企業化運動視為一種政府改革的必然趨勢和潮流。在《改革政府》一書中，企業型政府理論被正式提出，由此也引發了全美普遍關注的“重塑政府運動”。此外，也有一些學者將目光放在了行政組織執政過程中的自我層面，提倡構建新型的政府信任關系首先必須提高政府的執政道德修養，強調政府的執政責任等，以此才能構筑健康和穩固的政府執政關系。

（二）立足于社會學的研究范式，將政府信任作為社會資本的構成來探討政府信任的功能。首先在整體論的層面，學者將政府信任直接視為社會資本的重要組成部分，強調政府信任關系在社會運行和民眾生活中所起的重要作用，代表人物有科爾曼和福山。在他們看來，信任是構成社會資本的基本要素，尤其在民主社會，政府信任是衡量社會資本高低的標準。其次，盧曼根據信任構成的機制和信任對象的不同，將信任劃分成人際信任和制度信任兩個維度。其中制度信任實質上就包含了政府信任。人際信任以情感聯結為基礎，以互動頻率為推動力建立起來，有助于人們之間的人際溝通和人際交往。制度信任則以制度約束和規范的強制力為基礎，以懲罰性手段為推動力建立起來，有助于人們在社會交往中打破傳統的熟人圈走向更陌生的環境，其實質就是能夠降低人們在日常生活中的復雜性，提高社會整合的效率。吉登斯以他獨特的研究視角為切入點，在“本體論安全”的基礎上將信任的社會功能與社會互動的關鍵特征結合起來，同時將制度規則的承諾性特征聯系起來，提出了“人格信任”和“系統信任”的概念，從而將盧曼的信任研究往前推進了一步。波蘭學者斯托姆普卡在其代表作《信任---種社會學理論》以全新的社會學研究范式重新定義了信任的概念，以此為基礎，斯托姆普卡就政府信任關系的一般邏輯進行了梳理和論證，并首次詳細論述了信任功能失效后的功能替代品構成。此外，古德塞爾、羅森布魯姆、湯普森等人也在自己的著作中對政府信任問題展開了較為深入的研究。

（三）將政府納入到政治生活當中，立足于政治倫理的層面探討政府信任對民主政治的積極影響。政治學家帕特南以民主政治的構成為研究旨趣，在繼承了社會學將信任視為社會資本的傳統之后，將社會資本的外延進行了進一步拓展。他的著作《使民主運轉起來》一經問世便吸引了眾多學者的目光。在書中，普特蘭詳細地論證了社會信任與政府信用在市場經濟體制之下的民主社會中，如何賦予民主政治生命力和活力。此外，他還將信任視為一種深深嵌入在社會政治經濟和文化中的社會關系，認為信任本身先天性的打上了承載它的社會制度的烙印。巴伯與帕特南的研究邏輯正相反，他在《信任---信任的邏輯和局限》一書中以信任構筑時本身的特征和機制為出發點對政治生活中的信任問題進行了對比分析，并進一步探討了信任問題與民主政治的相互關系。福山揭示了社會資本與公民社會、自由民主的關系。他將信任作為一種社會資本并認為“社會資本帶來的好處已經遠遠超越了經濟領域。社會資本對于創立健康的文明社會，也就是說，在家庭和國家之間開創群體和協會的王國至關重要。”約翰·鄧恩將政治信任視為一切政治行為的基礎，他認為政治信任不僅維系著政治體系的發展和穩定，同時也為公眾理解和配合政府行政提供了支持。他主要是從政治倫理的層面強調政治信任對整個人類社會構筑的決定性作用。還有學者將目光注視在社會公眾與政府之間的行為互動之上，如羅素·哈丁近年發表的論文當中針對性的提出了“暗含的利益”的概念。

（四）以學科交叉和融合的方法去理解和詮釋政府信任對于經濟社會、市場、制度等多方面的影響。經濟學在社會科學中的強勢地位對學科間的交叉融合產生了重大影響，對政府信任的研究產生了兩大學派：公共選擇學派和制度經濟學派。公共選擇學派主要是引入經濟學的研究方法和手段，對依靠單純的市場機制無法理解的社會行為進行解釋和論證。在他們看來，政治制度本身也是人類社會的一種市場，政府與公眾之間的關系也是一種契約關系，公眾委托政府對社會生活進行管理。另外基于對“經濟人”理論的繼承，生活在政治制度這一市場內的公眾也如同一般的經濟市場的主體能夠在市場中討價還價，即以理性行為去選擇政府的執政模式和影響政府的執政行為。新制度經濟學則將研究重心放在了社會的制度之上。在社會運行和發展的層面，傳統經濟學強調市場本身的整合能力而忽視了制度的規范能力。新制度經濟學的代表人物如詹姆斯·布坎南將法學強調制度的理念和傳統的經濟學強調市場的理念結合起來，以制度為主要研究對象，深入探討了傳統經濟學的經典理論與制度變遷之間的相互關系。布坎南同樣也認為制度源于社會個體的契約約定，社會成員彼此之間的相互信任是制度得以生效的基礎。科斯從交易成本的角度分析了社會信任對于市場運行的積極作用。法國經濟學家薩伊跳出固有的經濟學視域和思維模式，通過考察政府與社會公眾之間的信任關系來理解國家信用等問題。此外還有學者如哈貝馬斯從政府信任的構筑環境對其進行了較為深入的研究。

西方學術界關于政府信任問題的研究之所以呈現出百家齊鳴的格局，不僅與西方國家的社會環境有關，還與學者們受到西方社會傳統文化的顯著影響有關。西方社會的傳統文化與我國傳統文化的顯著不同在于對道德本源的理解，西方民眾的社會心理中對于社會個體和政府組織的基本出發點是不信任。強調個人自由發展，自由主義至上的西方社會，民眾被天生的烙上了不信任政府的印記。大衛·休謨提出，政府應該就是一種單純的社會機構，這個機構能否為公眾的利益考慮，關鍵在于防范機制和監督機制是否完善。制度本身的矯正機制應該要使政府成為一切外界力量均不能阻止其為公眾的利益服務的機構。由此可見人性本惡的傳統理念對于西方民眾如何看待政府組織的影響是極其顯著的。在這種假設前提之下，每個人都被假定有為了個人利益而濫用權力的可能，只要條件允許這種可能必然會出現。由此，西方社會的整個社會生活是建立在制度的監督制約機制和矯正機制之上的，對于政府組織，由不信任為出發點，通過對于制度的信任而將信任關系轉嫁到政府身上。這也成為我們研究西方社會國家的政府信任問題的根本出發點和視角。

二、學科交叉與融合中逐漸成熟的我國學術話語

（一）結合我國社會在歷史長河中的形態演變考察不同歷史時期所呈現出來的政府特征，以此對政府信任關系進行解構和規律性總結與歸納。張康之教授在政府信任研究領域獨樹一幟，他在《在歷史的坐標中看信任——信任的三種歷史類型》一書中沿用政治經濟學對人類社會發展形態三個歷史階段的劃分，充分考察了三種不同的社會形態中人們與政府之間的交往關系，提出了三種社會治理模式。張康之教授根據三種社會治理模式之下公民與政府之間的關系特點對政府信任類型進行了劃分。分別為“習俗型政府信任”、“契約型政府信任”和“合作型政府信任”。這種基于歷史的宏觀視野的劃分模式為我們提供了全新的理解政府信任的模式和方法。為政治學和行政學所研究的信任問題奠定了理論基石，排除了概念上的混沌障礙。

（二）以社會學主流理論結構功能主義為研究視角，對政府信任的概念、內涵、外延以及社會功能與價值取向等進行界定。在結構功能主義的視野之下，著重強調的是政府信任對于社會發展與制度維系的功能。政府信任來源于政府與公眾之間的互動，社會個體將對于未來的預期作為一種賭注押在政府身上，以期政府行為能為其實現某種特定的目標。政府作為政府信任的客體，本身是抽象的物化存在，信任關系的實際承載體為政府行政人員以及政府組織所提供的社會服務和公共產品。其代表人物有李硯忠和程倩等等。

（三）學科之間的交叉融合是現階段學術界的主流趨勢，與西方學術界一樣，我國的學者開始了跨學科的政府信任問題的討論和研究。諸多學者都從行政學和政治學的交叉融合中對政府信任問題展開了較為深入的討論，比如張康之和戴木才等等。

除了上述從理論構建角度出發的政府信任研究，還有相當多的學者以解決政府信任所引發的社會問題為研究重點，對政府信任展開了應用層面的探討和分析。針對社會管理實務中政府行政所面臨的實際問題展開的政府信任研究多圍繞信任危機的產生和舒緩機制，對政府信任問題的生發機制以及影響政府信任水平的相關因素等進行探究，大致有三類：

第一，蔡晶晶和王飛雪等學者以比較東西方社會形態和文化差異為契機，來尋找不同社會形態中普遍存在的政府信任危機的根源。其代表作分別有《當代西方政府信任危機透析》和《信任的中、日、美比較研究》。

第二，史紅民、馮海林和羅忠恒等學者立足于我國的現狀，結合制度文化等層面的影響展開對我國政府信任現狀的研究。

第三，近年來行政學領域的分支行政生態學對于政府信任的研究成果頗豐。學者們將政府信任關系所出的整個社會環境視為信任生態，著重考察了社會環境、人文環境以及地域環境等對政府信任關系構筑的影響，如孫立平的《轉型與斷裂—改革以來中國社會結構的變遷》。此外還有學者對政府信任本身進行了層次和結構上的劃分，以此考察了民眾對于不同層級的政府組織的信任關系的構建機制。比如柯紅波就專門針對地方政府與民眾之間的信任關系進行了較為詳細和深入的考察，并提出了相應的改善措施。

三、結語

總的來說，國內學術界對政府信任的研究與我國在行政實踐中所面臨的問題存在較大差距。學者們往往是在借鑒國外先進理論和方法的基礎上來應對我國日益復雜和變化萬千的社會實情，我國學術界政府信任研究的本土化話語體系尚未成熟。我國學者從實用主義出發，以定性研究為主著重探討的是政府信任關系對于社會運行和發展的整合性功能，以此生發出了對政府信任的功能、機制和構建模式等一系列的研究成果。然而，對于那些過于具體和針對性過強的研究，其成果的普遍適用性是值得商榷的。國內學術界尚未建立起普遍化的政府信任的構建機制，同時也缺乏針對政府信任關系的系統性的研究體系。我們的研究往往具有響應性，而缺乏預見性。此外，國內學者針對政府信任問題的研究往往集中于理論思辨和邏輯推演層面，真正意義上的實證研究較少，因此也未能建立起完善的政府信任的評價體系和模型。但是我們應該看到，政府信任問題已經得到了越來越多的學者關注，針對社會結構不斷變化的研究正在伴隨著學者們不斷的探索和實踐而逐漸深入，這也意味著我國的社會治理理念進入了全新的高度。（作者單位：中共湖南省委黨校）