關(guān)于預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的調(diào)查研究與思考

陳 洋

為進(jìn)一步促進(jìn)全國預(yù)警信息發(fā)布能力的提升，深入了解省市縣預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀與問題，學(xué)習(xí)借鑒預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)重慶、四川、山西運(yùn)城等地進(jìn)行預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)調(diào)查研究。

1 預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)和業(yè)務(wù)運(yùn)行情況

1.1 重慶市

系統(tǒng)建設(shè)情況。2011 年，全市進(jìn)一步按照“永川模式”強(qiáng)化突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布和自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)防能力建設(shè)。重慶市預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)主要由中心平臺(tái)（設(shè)在市氣象局）和子平臺(tái)（設(shè)在市政府有關(guān)部門和單位）及預(yù)警發(fā)布設(shè)施構(gòu)成，具有預(yù)警信息發(fā)布、自然災(zāi)害監(jiān)測、會(huì)商研判、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)等功能。區(qū)（縣）預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)由中心平臺(tái)（設(shè)在區(qū)（縣）突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心）、工作站（設(shè)在區(qū)（）縣）政府有關(guān)部門、單位和下屬鎮(zhèn)政府、街道辦事處）、村級(jí)平臺(tái)及預(yù)警發(fā)布設(shè)施構(gòu)成，功能與市級(jí)平臺(tái)相似。

對(duì)接情況及發(fā)布流程。目前，重慶市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了上聯(lián)國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)和重慶市應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)指揮平臺(tái)，平聯(lián)市經(jīng)濟(jì)信息委、交委、電力等26 個(gè)部門，下聯(lián)38 個(gè)區(qū)縣（自治縣）和北部新區(qū)、萬盛經(jīng)開區(qū)平臺(tái)，形成具有自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、協(xié)同研判、預(yù)警信息發(fā)布、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、災(zāi)情速報(bào)等功能的信息交互及其處置網(wǎng)絡(luò)體系。

1.2 四川省

系統(tǒng)架構(gòu)。四川省突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)主要由預(yù)警信息發(fā)布管理平臺(tái)、通訊網(wǎng)關(guān)、對(duì)接發(fā)布手段三部分構(gòu)成。整個(gè)系統(tǒng)的硬件平臺(tái)集中部署于省級(jí)。預(yù)警信息發(fā)布管理平臺(tái)分為省、市、縣三級(jí)，各級(jí)具備不同的發(fā)布管理權(quán)限。平臺(tái)具備信息發(fā)布、群組管理、發(fā)布策略設(shè)置、發(fā)布手段管理、信息統(tǒng)計(jì)查詢等主要功能。通訊網(wǎng)關(guān)是系統(tǒng)的通訊中樞，基于CAP 協(xié)議，實(shí)現(xiàn)信息流在發(fā)布管理平臺(tái)與各發(fā)布手段和其它外接平臺(tái)間的傳輸、交互。

對(duì)接手段。包括短信平臺(tái)、省廣電應(yīng)急廣播系統(tǒng)、基層發(fā)布系統(tǒng)、手機(jī)客戶端、重點(diǎn)行業(yè)信息發(fā)布系統(tǒng)等。對(duì)接的重點(diǎn)行業(yè)信息發(fā)布系統(tǒng)主要面向行業(yè)用戶提供預(yù)警、氣象監(jiān)測要素等信息。

1.3 運(yùn)城市

圖1 預(yù)警信息發(fā)布流程示意圖

運(yùn)城市目前使用基于北斗的預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)。共15 個(gè)發(fā)布中心，2 800 個(gè)預(yù)警信息發(fā)布終端，20 塊顯示屏。2014 年開展進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)。目前運(yùn)城市北斗預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)可實(shí)時(shí)監(jiān)控每個(gè)發(fā)布終端運(yùn)行狀態(tài)，每個(gè)預(yù)警信息發(fā)布終端內(nèi)含GPRS 和北斗兩種通訊方式，GPRS 用于設(shè)備狀態(tài)的數(shù)據(jù)回傳，北斗用于預(yù)警信息的精準(zhǔn)播發(fā)。

2 預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)向基層延伸能力建設(shè)

2.1 重慶市

政策支持防災(zāi)減災(zāi)工作。2014 年重慶市政府印發(fā)《重慶市區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)防工作規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，2015年重慶市氣象局制定并印發(fā)《重慶市標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)區(qū)縣（自治縣）和標(biāo)準(zhǔn)化氣象災(zāi)害防御鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)管理辦法（試行）》，預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任細(xì)化到鎮(zhèn)（街道）。

預(yù)警信息發(fā)布渠道完整。重慶市預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)已對(duì)接電視頻道、短信、電臺(tái)、網(wǎng)站、電子顯示屏、預(yù)警終端機(jī)、大喇叭、手機(jī)客戶端、聲訊電話、微博微信等多種發(fā)布手段，多渠道向基層提供預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)。

基層預(yù)警工作隊(duì)伍情況。重慶市預(yù)警工作隊(duì)伍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村社到應(yīng)急處置人員由上至下層層定崗定責(zé)，目前重慶已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)警工作人員兩千余名、村社預(yù)警信息員近6 萬名、防災(zāi)應(yīng)急處置人員50 萬名。同時(shí)，預(yù)警人員細(xì)化到戶，璧山區(qū)各社區(qū)實(shí)行三戶一體工作制，即每三戶家庭中出一戶作為應(yīng)急預(yù)警等信息的接收和傳播工作。

2.2 四川省

四川省利用廣電應(yīng)急廣播系統(tǒng)開展基層預(yù)警發(fā)布。目前，四川省預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)和省應(yīng)急廣播系統(tǒng)對(duì)接，應(yīng)急廣播系統(tǒng)接收到省突發(fā)系統(tǒng)發(fā)布的預(yù)警信息后，根據(jù)預(yù)警信息內(nèi)字段標(biāo)示的影響范圍、級(jí)別、事件類型等判斷后調(diào)度資源來進(jìn)行發(fā)布。應(yīng)急廣播系統(tǒng)通過衛(wèi)星、有線和無線網(wǎng)絡(luò)將預(yù)警信息傳輸?shù)焦矎V播、大屏幕等公共終端發(fā)布，以及收音機(jī)、機(jī)頂盒、電視機(jī)等個(gè)人終端發(fā)布。同時(shí)，各級(jí)應(yīng)急廣播平臺(tái)直接與“村村響”系統(tǒng)對(duì)接發(fā)布預(yù)警信息，終端覆蓋全省4 萬多個(gè)行政村。

2.3 山西運(yùn)城

山西省運(yùn)城市北斗預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)應(yīng)用突出。系統(tǒng)共含15 個(gè)發(fā)布中心，2 800 個(gè)預(yù)警信息發(fā)布終端，20 塊顯示屏，實(shí)時(shí)為基層人員播發(fā)預(yù)警信息。目前也已經(jīng)和有線廣播電視對(duì)接，對(duì)接方式為給對(duì)方提供預(yù)警信息數(shù)據(jù)，由廣電進(jìn)行后續(xù)處理發(fā)布。同時(shí)通過微信公眾號(hào)向人群實(shí)時(shí)主動(dòng)傳播預(yù)警信息。

3 問題和需求

偏遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)警信息覆蓋能力有待提升。偏遠(yuǎn)地區(qū)無網(wǎng)絡(luò)和信號(hào)，且公眾不會(huì)使用智能手機(jī)和手機(jī)軟件，基本村長使用敲鑼打鼓方式通知村民，大喇叭顯示屏日常使用耗費(fèi)高，一些地區(qū)為防止大喇叭顯示屏費(fèi)電將平時(shí)將其關(guān)掉。

基層業(yè)務(wù)工作方式有待優(yōu)化。現(xiàn)有各類預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)同時(shí)使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式職工人員少，平臺(tái)多，希望能夠?qū)⒏黝愊到y(tǒng)升級(jí)融合，將各類平臺(tái)、軟件集約整合，減少基層工作壓力。

預(yù)警信息發(fā)布渠道有待完善。目前一些地區(qū)尚存預(yù)警短信帶寬和收費(fèi)問題，基層應(yīng)急信息員人數(shù)眾多，當(dāng)遇到重大災(zāi)害事件時(shí)，多部門通過短信渠道發(fā)布預(yù)警，會(huì)出現(xiàn)信息堵塞和時(shí)延情況。

4 啟示與建議

4.1 完善預(yù)警信息發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與應(yīng)用

各地雖然建立了突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布體系，預(yù)警信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不完善。應(yīng)該加快預(yù)警信息發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與推廣，重點(diǎn)支持預(yù)警信息發(fā)布策略類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。

4.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

迫切的需要對(duì)預(yù)警信息發(fā)布工作的相關(guān)政策和制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃。從國家層面提出相關(guān)政策、制度的指導(dǎo)意見，對(duì)各省在預(yù)警信息發(fā)布工作機(jī)構(gòu)建設(shè)、體系規(guī)劃、工作流程、系統(tǒng)建設(shè)等方面進(jìn)行建議和規(guī)范。同時(shí)，各地基層由政府逐級(jí)管理，預(yù)警信息發(fā)布部門應(yīng)緊密與政府部門聯(lián)系，建立定期通報(bào)和預(yù)警發(fā)布效益評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)將預(yù)警信息發(fā)布傳播工作納入各地政府規(guī)劃。可以災(zāi)害為導(dǎo)向，加強(qiáng)督導(dǎo)、檢查，聯(lián)合政府部門推動(dòng)基層預(yù)警信息發(fā)布與傳播工作。

4.3 推動(dòng)基層延伸應(yīng)用

目前預(yù)警信息發(fā)布手段多樣化，包括手機(jī)短信、廣播、大喇叭、App、鳴鑼敲鼓等方式向基層人員傳播，需評(píng)估分析相對(duì)各類人群有效發(fā)布手段，加強(qiáng)代表性的試點(diǎn)建設(shè)研究，以點(diǎn)帶面推動(dòng)整體預(yù)警信息傳播。同時(shí)，國家級(jí)從頂層設(shè)計(jì)考慮，推動(dòng)應(yīng)急廣播、微信、三大運(yùn)營商等從全國層面建立預(yù)警信息發(fā)布合作機(jī)制，確保預(yù)警信息的高效送達(dá)。