鄉鎮政府工作流程的優化路徑

趙國成

鄉鎮政府工作流程再造是政府向服務型轉變的主要改革方式。鄉鎮政府流程再造的特點是以服務為中心，通過業務流程優化實現更好的服務水平。選取某鎮目前實施的企業登記審批流程為分析對象，對其現有的業務流程進行分析，確定再造的類型和方法，結合電子政務進程對該流程進行優化，并在新、舊程序流程圖的基礎上比較該項業務的時間、服務質量、成本與靈活性等方面的改善情況，為鄉鎮政府部門的相關業務流程的優化提供啟示。

鄉鎮政府流程再造是指以顧客滿意度為目標，檢查組織內與組織間的信息和作業流程，通過流程分析，為提升流程績效，修正或重新設計流程，以達到流程簡化、高效、成本降低與質量改進的過程。政府流程再造的特點是以服務為中心，所達到的效果包括以下至少一點：①流程作業時間縮短，②服務質量提升，③成本降低，④靈活性提高。

鄉鎮政府流程再造的討論范圍是面向企業和公眾的政府事務性操作流程。本文以某政務網在線事務審批流程為分析對象，在原有的程序流程圖的基礎上對其流程操作進行具體診斷，確定再造的類型和方法，對流程進行優化，并在新、舊程序流程圖的基礎上比較該項業務的時間、服務質量、成本與靈活性等方面的改善情況。

一、案例描述與分析

鄉鎮行政審批服務大廳是鄉鎮人民政府設立的面向社會公眾辦理行政審批事項和相關服務事項的場所，具有集中審批、統一收費、綜合服務三項基本功能。

1、集中審批縣級行政審批事項。

2、大廳內行政審批服務事項涉及的所有收費，均在大廳的收費銀行實現“一個窗口、一個網絡”統一收費和即辦即收。

3、提供綜合服務。除行政審批事項外，與辦理審批事務密切相關的服務類事項，如公章刻印備案、組織機構代碼證辦理、電子身份證（數字證書）辦理等均在大廳實現“一站式”辦理。大廳還為公眾提供應急和特需服務、全程導引服務、上網服務、三維模擬查詢及商務中心服務等。本文以企業注冊登記聯合辦理為分析案例，目前該業務采取“統一受理、相互抄告”等聯合辦理的流程，申請人在大廳“一次性”遞交申請材料，“一次性”領取全部證照，從原來審批申請人需往返6次、耗時1個月，到聯合辦理后申請人僅需往返2次，耗時8個工作日;已經有了較為顯著的改善。本文將分析該流程在此基礎上的改進優化空間。

二、聯合辦理流程具體如下

1、申請人從鎮工商局網站、大廳網站辦事指南等渠道，了解企業登記注冊聯合辦理流程和條件，準備申請材料。

2、申請人在工商局網站上申請名稱預先核準。

3、名稱核準后到大廳工商局和企業注冊聯合辦理窗口（聯辦窗口）咨詢準備注冊登記材料等有關事宜，領取申報所需的各類申請表單。

4、申請人到工商窗口遞交工商登記材料。

5、審核通過后，到聯辦窗口同步提交工商、公安、質監、稅務申請材料。

6、聯辦窗口向部門發送網上信息，工商、公安、質監、稅務部門實行聯合辦理。

7、申請人在聯辦窗口取得營業執照后，攜帶現金存款憑條（機打聯）、經辦人身份證、法人身份證（或護照原件及復印件、外地法人需帶暫住證）、營業執照復印件、委托書，到公安窗口領取公安備案章，之后到聯辦窗口蓋章后領取組織機構代碼證。承諾時限為4個工作日。

從上述程序可以看出，申請人可以一次性在線下交齊所有申請材料，在4個工作日內，再次前往線下辦事大廳領取證件。這一定程序上給申請人提供了較為清晰與便捷的渠道，但仍有流程改進的空間。

三、流程再造分析過程

1、鄉鎮政府流程需要再造的信號

（1）在申請人從網上了解應準備哪些材料的過程中，我們發現鄉鎮政務網下的網上服務大廳沒有提供涵蓋所有所需材料的單一頁面，服務大廳網站沒有在申請人前期準備材料時提供足夠便捷的信息咨詢服務;無法在線下載表單，而需要現場領取。

（2）申請人備齊材料到達辦事大廳后，因為事先并不知曉排隊人數，也沒有網上預約功能，所以面臨等待時間過長的情況，會出現工作過程不暢快的情況。

（3）申請人由于前期準備材料階段的信息混亂，易出現同時準備多個部門所需的材料時忙中出錯的情況，多個部門的材料之間可能出現重復等現象。

（4）工商、公安、質監、稅務部門實行聯合辦理的過程中彼此是并行的，并不知道彼此的辦理進度，對申請人的材料沒有實現共享，存在潛在的有大量的材料會重復審核等狀況。

（5）在整個辦理的過程中，鄉鎮政務網的網上服務大廳所實現的功能僅僅是提供了不完整的材料準備信息，提供了辦理流程信息，停留在信息發布的階段，沒有充分利用信息化技術資源，實現在線事務處理。

2、我們發現，線下的聯合審批窗口同時承擔了咨詢功能、審批申請功能、申請資料提交功能和審核結果反饋等功能。部分功能完全可以通過在線的方式實現。

3、流程再造的類型與方法

（1）申請人可通過在線查詢的方式從單一頁面了解所有材料準備的信息，

（2）申請人可通過在線登記的方式，將多個部門共同需要的信息現行填寫;各部門單獨需要的材料，如果能夠通過在網上填寫或材料上傳的方式解決的，在單一網站進行填寫或上傳;

（3）能夠實現申請人網上預約材料遞交時間。這樣就壓縮了不必要的等待時間，為鄉鎮政府服務部門和申請者來說都是提高效率的做法。

（4）申請人一并提交多個部門的材料后，各個部門實現并聯處理，實現跨政府部門、跨層級部門流程的高度協同優化，這需要對政府信息資源數據庫的高度共享和整合。

我們采取的方式是利用信息技術降低業務流程的中介度，主要是利用網絡信息技術，增加前置的網上操作環節，降低線下無謂的等待時間。將部分信息和材料的提交提前至網上進行，減少線下操作的復雜程度。

4、再此基礎上，經過優化的流程。新的流程實現的前提是網上服務大廳的功能大大增強，申請人可以通過網上服務大廳完成名稱的預先審核和銀行賬戶驗資，并進行申請資料的上傳或填寫。若存在必須線下提交的材料，申請人在完成線上填寫后可以在線即時申請線下材料的提交時間。

而線下的聯合審批窗口只留下咨詢和接收材料的功能，其他四大部門所需要的線下材料由線下聯合審批窗口統一處理。因為申請人已通過在線的方式上傳了材料，所以各部門都應共享網上服務大廳的申請人資料數據庫，雖然仍然是各部門并聯處理，但是從申請人角度，避免了重復填寫或提交資料的成本。

5、在此基礎上，我們從時間、質量、成本和靈活性等四個維度（即TQCF）上進行對比新舊流程的實現效果。

（1）從流程作業時間上看，改善后的流程減少了線下等待的不確定時間，在提前通過網上提交部分材料后，聯辦大廳的線下處理時間相應也會減少。

（2）從效果和質量上看，線下材料的減少有利于差錯和疏漏的減少。建立統一的網上信息查詢的平臺有利于申請者在材料準備時減少差錯的出現。

（3）從成本上看，主要節約了雙方的時間成本，如果全部材料都可以通過在線上傳的方式進行，則申請人只需要前往線下辦事大廳一次，即可辦完所有程序。

（4）從靈活性上看，增加了網上服務大廳的實際功能，大大降低了紙質材料出現錯誤后補救的成本，眾多環節均可前移至在線辦理，線下服務大廳僅僅承擔了接收紙質材料的功能。

6、優化后該審批流程

線上服務大廳和線下服務大廳的功能相互補充，能夠在確保審核的有效性的前提下，資料可通過在線上傳的方式進行審核，線下服務大廳只是為了方便上網不易的公眾，或者接收需要保存紙質原件等其他實物材料。線下服務大廳的信息基礎也是依托于線上服務大廳，而服務大廳的信息數據庫后臺應與其他部門的后臺相互聯通，實現信息共享。將審批過程盡可能地轉移到線上進行，同時也便于申請人在線隨時跟進申請進度。

向服務型政府轉變，需要政府部門采取“行政職能轉變與電子政務服務提升”的同步改善的策略，將政府的行政服務流程在線化的前提是明確政府的權力清單和權力邊界。在服務性質的職能實現上，政府的便民化流程改造值得鼓勵，更應努力實現便民服務的在線化程度，向在線事務互動處理階段發展。

四、建議與展望

作為服務型鄉鎮政府建設的重要組成部分的政府運行流程，再造必須緊緊依循新型公共服務和民生社會建設兩個維度，必須依次經歷完善傳統服務流程和構建新型公共服務流程兩個漸進階段，必須兼顧實體性和虛擬性兩種類型流程的再造。

政府流程再造通常是以方便民眾、操作簡易、辦事及時為標準的政務流程革新，其有代表性的表現形式是許多地方政府正在開展的一站式服務、窗口式服務。這種政府流程的再造只是工作流程的簡化或重組，主要是以減少辦事程序、縮短辦事時間為目的部門間辦事項目的簡單整合或聯動。而我們所追求的與電子政務推動相結合的政府流程再造，是希望政府能夠提供新型的公共服務，政府能夠利用技術資源，提高為民眾的服務水平，建立人民與服務者之間的一種互動的過程，雙方可以交流信息、相互協商、達成一致。

鄉鎮政府在發現現有的審批流程存在進一步便民的改善空間后，如何將這種意識轉化為政府流程再造的實際行動，需要從政府自身轉變職能、向服務型政府邁進開始。服務型政府運行流程的設計與推行是與信息化、網絡化時代的通訊傳輸技術的進步相適應的。在改革現有政府結構方式和運行機制、實施流程再造時，必須充分考慮到人類已經進入信息化和網絡化時代的這一現實背景，鄉鎮政府的政務流程結構必然會出現符合公共信息存儲、提取和傳輸新需求的變化。向服務型政府轉變，需要政府部門采取“行政職能轉變與電子政務服務提升”的同步改善的策略，將鄉鎮政府的行政服務流程在線化的前提是明確政府的權力清單和權力邊界。

未來，政府流程再造的價值取向仍然是以為公眾便利需求而服務。在逐步實現前臺實體大廳統一窗口和在線服務大廳的功能整合后，應進一步解決部門之間、層級之間的數據庫碎片化問題。地方政府流程再造下一步的主攻方向就是整體服務，實現“前臺”與“后臺數據庫”的“無縫隙”的信息共享與協同服務，建立跨部門、跨地區的“縱向”與“橫向”相結合的協同政務服務機制和一體化服務網絡。

應進一步深化政府職能轉變改革，特別是利用電子政務推進過程實現政府事務的透明化。應加強政府服務職能的頂層設計與制度安排，進行鄉鎮政府服務標準化建設，繼續清理行政審批權力。

（作者單位：210094南京理工大學）