PPP模式與傳統政府融資的差異

摘 要：在經濟全球低迷的情況下，我國的經濟邁進“新常態”，大量的政府財政面對經濟的持續增速而政府收入等持續放緩的嚴峻考驗，政府償債風險集聚，在這樣的情況下，依賴土地財政、貸款等方式的傳統政府融資手段發展的城市難以繼續前進，必須通過創新模式來為城市發展謀求大量且穩定的融資支持。十八屆三中全會以后，我國開始鼓勵政府和社會資本的合作（Public-Private Partnership，縮寫為PPP）模式。本文對我國目前PPP模式的內涵、理論依據、及優缺點做了詳細論述，并結合我國國情，論述了PPP模式與傳統政府融資的區別。

關鍵詞：PPP模式;傳統融資模式;運行現狀;政府與社會資本

一、前言

國務院在2014年9月21日頒布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，在該意見中要求地方政府對其債務進行規模控制和預算管理，來加強控制和有效解決地方財政的債務風險。中央對地方融資渠道加強了調控，地方政府的籌資能力大幅削弱，但考慮到地方政府的項目資金需求，國務院便在上述《意見》中又提出了推進地方政府財政融資機制的規范建立以解決上述問題，其中第三點便是倡導了地方政府與社會資本合作模式（PPP模式）的推廣應用，鼓勵城市公共服務設施等部分具有收益的公益性事業吸納社會資本的參加。

PPP模式旨在倡導政府與社會資本（私營企業、民營資本等）進行互助，采用公私合營的方式進行公共服務設施建設，是政府與社會資本創立利益共享、風險共擔以及長期合作的項目運行方式，是政府資源有限性和大眾公共需求無限性矛盾的有效解決方法。

PPP模式是二十世紀八十年代由英國首先提出，歷經30多年的改革，PPP模式已經是世界各國創新政府融資的模式之一。我國十八大后，各級政府相繼出臺有關政策和管理辦法以支持PPP項目的推廣，因此PPP模式得以逐漸探索發展并朝向規范化發展。2014年11月16日國務院頒布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確要求要建立健全政府和社會資本合作（PPP模式）。

二、PPP模式的發展

（一）PPP模式的優勢

首先，利用市場機制，充分發揮政府和社會資本所長。PPP模式通過市場化的方式將地方政府、企業和金融機構的資源大規模整合，導入公共基礎設施領域，來解決政府籌備公共設施資金不足的問題。社會資本通過PPP模式的通道進入的原本政府獨立負責的基礎設施與社會服務領域。私營企業借此增加成長動力、拓寬發展空間。政府與社會資本合作模式的推廣是轉變政府職能，更好發揮政府職能的切實要求。讓社會資本參與管理有利于提高項目的管理效率，有效減少投資和技術的邊際成本。

其次，借助PPP模式政府可以快速解決項目融資問題。公共服務建設供給不足的問題隨著中國經濟的快速發展日益凸顯出來，并對我國未來經濟的發展帶來了阻礙。依靠政府財政單方面的力量已經無法適應基礎建設的大額資金需求。教育、醫療、環保、交通等社會設施方面的欠缺為PPP模式參與公共基礎設施的建設帶來機遇。

最后，在PPP模式中，政府可以實現風險的轉移，而項目公司等社會資本最終承擔了投融資、建設和運營過程中的大部分風險。

（二）新時代下PPP模式存在的問題

1、法律規定不完善影響社會資本的決策。

我國目前相關法律框架不健全，難以對簽訂的PPP項目進行全面的保護。法律法規的修訂、頒布等，使原有項目合同的有效性發生改變，不利于PPP項目的建設和運營，甚至直接導致項目失敗和終止。

2、資本回收期太長，項目收益缺乏保障。

在PPP模式中，政府與社會資本多在社會基礎設施建設方面進行合作，而社會基礎設施建設資本回收期過長，普通企業無法承受長期的資本回流短缺。

3、政府信用風險過高。

地方政府為推廣PPP模式，吸引社會資本進行融資，促進當地基礎設施發展建設，可能會與合作方簽訂脫離實際情況的合同。項目建成后，政府卻難以履行合同中義務，不僅直接危害合作方的利益，也使得政府威信受損。

4、審批程序復雜、決策周期長。

因政府決策程序不規范等因素，PPP模式的相關項目的審批程序都過于復雜，造成決策周期長，成本高的問題。項目獲批后，不便根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。

三、PPP模式與傳統政府融資的比較選擇

目前國家大力推動PPP模式的根本原因是其與傳統政府融資模式的實質性區別。所謂傳統政府融資指地方政府融資平臺作為融資主體，向銀行借款（或者發行政府債券），進而籌集資金用于項目運行。在傳統政府融資模式下，政府通過地方融資平臺進行項目融資，融資資金屬于地方政府債務。在推廣PPP模式之前，地方政府通過傳統政府融資方式對城市基礎設施建設和公共服務領域等項目進行實施的。隨著我國經濟的發展，城市公共設施和公共服務的供給需求大幅提升，投入在公共建設領域的資金也不斷增多，在一些城市，甚至出現地方政府債務高過財政收入的情況，在這種情況下，傳統政府融資模式弊端顯現。因此，國務院要求加強對地方政府債務的管控，并對地方政府性債務的規模進行調控。

而PPP模式下的基礎設施建設項目中，通常會在實施計劃和PPP項目合同中規定，項目公司作為融資主體負責籌資。即使出現資金無法順利到位的情況，也會要求由項目公司通過股東貸款、提供擔保等方式進行解決，以確保社會資本籌集資金足額及時到位。政府在整個項目融資過程中，不承擔主要責任。項目建設完成后，項目公司成為公共服務的提供者，政府向項目公司付費購買公共服務產品。對政府而言，是將債務轉化為支出。

四、結論與展望

隨著我國經濟的高速發展，公眾對基礎設施建設和公共服務的需求愈發提升，這也對政府融資帶來不小的挑戰。為滿足人民日益增長的美好生活需求，基礎設施建設的融資主體也經歷了一系列變革。2008年金融危機之后，中央減弱對地方財政的支持力度，同時賦予地方政府合法的融資主體地位，使其可以通過發行債券進行融資項目建設。但這一模式，目前來看，容易導致政府負債的增多，從而影響政府債務償還。

目前，中國經濟具備強勁的發展勢頭，因此，采取多種融資方式來改善我國基礎設施和社會服務的現狀，是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的必由之路。

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作者簡介：

丁淑（1998-） 東北農業大學 哈爾濱