基于中國式分權視角如何防范地方政府性債務風險

謝琳 高曼莉

摘 要：在中國式分權下，政治晉升制度、政治競爭以及政府債務預算約束的軟化等各方面的原因導致地方性政府的債務危機愈顯突出。本文基于中國式分權的典型化事實，從短期政策和長期制度兩方面給出如何防范地方政府性債務風險的政策建議。

關鍵詞：中國式分權;地方政府性債務;債務風險

一、引言

近年來，地方政府執著投資于基礎設施等項目以期促進就業、投資，但是這種基礎設施一般并不會增加財政收入，財政赤字規模不會斷擴大，地方政府性債務規模反復地上升。這一現象也引起眾多學者的廣泛關注和研究。他們結合中國的國情研究如何規范地方政府舉債行為，以防范并化解地方政府性債務危機，避免地方政府性債務風險失控。

二、文獻綜述

在財政分權對地方政府性債務的研究中，主要包括兩方面，一方面是財政分權對地方政府性債務規模的影響，譬如，龐保慶和陳碩（2015）將地方政府債務納入央地政府財政關系下的地方政府行為框架，得出中國式分權會進一步推進地方政府性債務規模的擴大的結論。同時，他們還認為由于當前地方政府性債務主要是通過地方融資平臺利用地方政府發放的土地使用權證來擔保取得貸款，因此地方債務水平可以通過建成區面積和價格來估算。邱櫟樺和伏潤民（2015）利用我國西部D省的縣級面板數據，為財政分權影響地方政府性債務規模提供實證分析。另一方面聚焦于在中國式分權下，地方政府性債務與地方政府競爭的關系。馬海濤和任致偉（2016）在該項研究中引入預算透明，提出地方政府競爭沖動會使得地方政府性債務規模擴大。李一花和亓艷萍（2017）在考慮地方政府競爭時，引入地方財政能力，利用空間激勵模型從總體和區域分析其與地方政府性債務累積的影響，發現財政能力，無論是一般預算收入能力還是土地財政收入能力，對地方政府性債務規模由顯著的正向影響，尤其是在東部地區影響更大，同時，她們還得出地方政府性債務規模受相鄰地區或者同等經濟發展水平地區的影響的結論，即地方政府性債務規模受政府競爭的影響。

而有關地方政府性債務風險的研究，目前已經由早年的形成機制轉向風險評價。馬海濤（2004）提出我國地方政府性債務風險來源于三個方面，主要包括經濟體制、財政體制和債務管理。唐云鋒（2005）認為地方債務形成的真正原因是我國中央和地方政府財權和事責不匹配，同時央地政府對該現狀的“漠視”等。對地方政府性債務風險的研究當前主要是運用因子分析法、主成分分析法以及聚類分析法等來構建地方政府性債務風險評價指標?？娦×趾头鼭櫭瘢?012）從債務內部結構和外部負擔兩方面構建地方政府性債務風險指標體系，債務內部結構主要包括債務逾期率等，外部負擔是指居民收入負擔、政府經濟負擔等，并利用西部某省的數據判斷債務風險，得出該省地方政府性債務風險已經超過經濟的承債能力。并且有進一步增大趨勢的結論。張振宇（2013）基于遼寧的樣本數據，利用層次分析法構建了符合遼寧實際情況且具有可操作性的地方政府性債務風險預警體系，提出在“十二五”期間遼寧省的存量債務風險總體可控，但是已經逐漸顯性化，張同功（2015）綜合考慮地方政府債務負擔類和財政類情況，不僅利用模糊數學中的貼進度給出單指標風險指數，還利用德爾菲法確定權重得出綜合指標風險指數，最后得出地方政府性債務風險基本可控，但是依據國家審計署的數據得出2013年的風險指數高達96.68，并且有進一步擴大的趨勢。綜上所述，我國當前對地方政府性債務風險的防范和化解的研究，一般是基于地方政府性債務風險指標，在構建指標時多是從國際組織給出的債務負擔類、債務依存度等出發，并未考慮我國的實際情況。一方面，在中國式分權下，我國地方政府性債務的風險更為復雜。另一方面，我國在？新預算法？頒布之前，明確規定地方政府不得舉債，但是地方政府通過地方政府融資平臺或是其他方式借債早已經成為事實，因此，國際組織的指標并不完全適應于中國的典型事實。

三、地方政府性債務存在的風險

（一）規模風險：債務規模與財政能力不匹配

徐家杰（2014）將我國地方政府性債務的發展分為四個階段，提出我國2007-2008年地方政府性債務增速快速增長期，自2009年以后是更高水平的平穩增長期。從縱向上，可以發現我國地方政府性債務規模大且增速快。從橫向上，地方政府性債務無論是規模、所占比重還是增速都顯著高于中央政府，根據國家審計署數據，截至2013年6月地方政府性債務規模已達17.9萬億元，在2013年地方負有擔保責任債務以及可能負有一定救助責任的債務數額分別為 26655.77 億元、43393.72 億元，所占全國比重分別高達91.11%、65.25%，可見地方政府或有債務規模龐大，一旦發生支付危機就立刻表現為直接顯性債務，潛藏風險較大。除此之外，在各級地方政府舉債主體主要集中在市、縣一級，由于財政能力與債務規模不匹配，可能會導致更大的債務風險。

（二）結構風險：債務結構失衡

1.債務來源結構

截至2013年6月底，地方政府的主要融資來源是銀行貸款、BT、發行債券，債務金額分別高達 101187.39 億元、14763.51億元、18456.31 億元，所占比重分別為 56.56%、8.25% 、10.32% ，由此可見地方政府性債務中商業銀行貸款的規模最大，比重最高，融資來源單一。同時，當地方政府出現財政危機，無法償還銀行貸款時，造成銀行壞賬會直接影響地區經濟發展。

2.舉債主體結構

在2014年？新預算法？頒布之前，地方政府不能直接發行地方政府債券，一般會通過財政撥款或者注入土地、股權等成立地方融資平臺公司，融資平臺公司利用地方政府發放的土地使用權證抵押給銀行以獲得貸款。根據國家審計署的數據，截至2013年6月，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構、國有獨資和控股企業、經費補助事業單位的舉債規模，分別為69704.42億元、40597.58億元、31355.94 億元、23 950.68億元，所占比重分別為 38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，地方融資平臺公司、地方政府部門和機構合占 61.65%，是主要的舉借主體。因此，當前我國地方政府支持的地方融資平臺公司舉債比重較高，這不僅會使得我國的地方政府性債務具有一定的隱蔽性，而且還會導致債務資金的管理游離在預算監督之外。

3.資金使用結構

地方政府債務資金的使用傾向于基礎設施建設，譬如市政建設、交通運輸設施建設等方面。這不僅可以在短期內拉動投資，促進經濟增長，作為政績考核的核心要素，而且能夠給轄區內居民帶來肉眼可見的城市建設的改善，提高地方政府官員任期內的社會公眾滿意度，提高聲望。根據國家審計署的數據，截至2013年6月地方政府性債務資金用于市政建設和交通運輸等基礎設施建設方面的比重高達61.07%。有鑒基礎設施建設在前期通常需要投入大量資金，而且在項目建成后收回的資金有限，因此這種單一的使用結構會給地方政府帶來巨大的財政壓力，提高地方政府性債務風險。

（三）管理風險

首先，我國目前尚未建立完善的債務資金管理制度，各級政府以及相關部門的債務資金如何使用缺乏有效的管理，這不僅使得地方政府在使用債務資金以自身利益最大化為導向，而且容易誘發尋租行為，譬如，在選擇債務資金使用項目時可能會滋生腐敗。其次，我國目前欠缺對債務資金使用的績效評價，會造成大量的資金閑置和浪費，導致債務資金使用效率低下。最后，除對債務資金使用的缺乏管理外，也還尚未涉及對償債資金的管理。在中國式分權下，地方政府的財政收入本就難以滿足支出，決算時多出現財政赤字，沒有足夠的資金償債，而一味的“借新債以還舊債”會使得地方政府性債務規模不斷擴大，債務風險更高，因此建立健全償債資金的管理尤為重要。

四、防范地方政府性債務風險的路徑選擇

（一）短期政策

1.建立健全地方政府性債務風險預警機制

債務危機一般經歷逐步呈現、不斷發展、最終惡化的過程，因此我國地方政府應當盡快建立健全地方政府性債務風險預警機制。首先，將我國地方政府性債務按類別詳細評估風險，探究債務風險的性質、特征、形成機制以及表現形式，建立包含所有地方政府性債務類目的綜合風險指標體系，且該指標體系應當綜合考慮償債率、資產負債率、債務依存度等單系列指標。其次，明確地方政府性債務風險指標的預警范圍，即債務風險指標超過某一區間才會引發預警機制而不是某個值，并通過計量工具測算地方政府性債務風險發生的概率以及由此導致的經濟后果。一方面只有明確地方政府性債務風險預警范圍，地方政府才會按照其控制債務風險，另一方面，只有明確由地方政府性債務風險引發的損失，地方政府才會意識到債務風險的后果。最后，單獨考慮地方政府作為公共部門發揮其社會職能時引發的或有負債，因為這部分負債多與轄區內居民的切實利益相關，譬如，社會保障資金缺口等，若不及時解決可能會出現社會不穩定。自2015年地方政府開始通過自發地方政府債券的形式來舉債，建立健全地方政府性債務風險預警機制，并將其與地方政府債券的信用等級以及地方政府債券發行限額相聯系，以防范地方政府性債務風險。

2.單獨設立地方政府性債務預算

目前，我國已經將地方政府性債務納入預算管理，但是全面地、完整地掌握地方政府的債務情況，這主要是由于尚未單獨設立的地方政府性債務預算。首先，單獨設立地方政府性政府債務預算，并以權責發生制為基礎，從而能夠充分了解地方政府性債務的存量和增量等財政信息，這是對地方政府性債務風險管理的前提。其次，對地方政府的舉債方式、投資計劃以及償還方式等非財務信息也應及時、詳細的披露。最后，債務預算也應當透明公開，使得社會公眾能夠充分發揮監督作用，提高債務資金的使用效率，同時做好債務預算與其他四本預算的銜接，做到對債務資金的使用項目、留存等情況的完全掌握。提高債務資金的效率，使得債務資金應盡其用，減少債務資金的閑置現象，才能防范和化解地方政府性債務風險。

3.設立償債準備金

當前，我國地方政府的收入難以滿足支出，財政決算頻繁出現赤字，因此地方政府通常采取“借新還舊”的模式，此時債務規模會不斷推動債務膨脹。設立償債準備金能夠有效防范地方政府性債務的償債風險，各級地方財政部門應在年度預算中安排償債準備金，將土地出讓凈收益、債務投資項目中提取一定比例，專項用于地方政府性債務的償還。并對將償債準備金挪為他用的行為進行嚴厲處罰，確保償債準備金的?？顚Ｓ谩?/p>

（二）長期制度改革

1.改革財政分權制度

在中國式分權下，央地政府間財權與事責不匹配，即財權過度上移而事責過度下放，地方政府的財政收入難以滿足支出，而不得不舉債。因此，改革財政分權制度，建立財權與事責相匹配的制度才能夠從根源上控制地方政府性債務風險。一方面，明確政府與市場的邊界，將政府從競爭性、經營性支出中退出來，在干預經濟時不擾亂市場運行的機制，將財政支出轉向社會性公共產品或服務方面，減輕地方政府的支出責任，縮小地方政府的財權與事責不均。另一方面，改革財政分權制度，下放一部分財權，完善地方財政收入，在全面實行“營改增”后，作為地方財政收入主體的營業稅退出歷史舞臺，地方財政收入更加無法滿足支出，因此亟待構建適度的地方財政收入體系，厘清央地政府間財政收入的劃分。綜上所述，改革財政分權制度，主要在于減輕地方政府支出責任，增加財政收入，進而能夠防范和化解地方政府性債務風險。

2.健全政績考核制度

在中國式分權下，唯GDP考核觀過于簡單，有鑒央地政府間的關系可以被視為委托—代理關系，這種委托—代理關系必然會帶來信息不對稱，唯GDP考核觀直觀反映地方政府官員任期內帶來的經濟增長。但是，這種考核觀不僅會引發政治競爭，導致地方財政支出傾向于實現自身經濟發展，忽略轄區內居民的公共需求，造成基礎設施建設泛濫，財政資金使用效率低下，還會由于官員任期結束后的地方政府性債務指標與政績考核無關，而一味的舉借債務以實現GDP的增長，因此健全包括地方政府性債務相關指標在內的政績考核制度，將地方政府性債務與地方政府官員的自身利益相聯系，以實現控制地方政府性債務風險的目標。

3.完善轉移支付制度

當前，轉移支付主要包括，稅收返還、專項轉移支付和一般轉移支付，其中有鑒稅收返還通常與地區經濟發展相掛鉤，即地區經濟發展良好，稅源充足，稅收返還金額越多，已經逐漸被取消。完善轉移支付制度，首先建立規范的確定轉移支付金額制度，嚴禁轉移支付的隨意性，減少專項轉移支付，充分發揮能夠有效彌補財政失衡的一般轉移支付制度的作用。其次，從縱向轉移支付上來說，應當增加中央對省，以及省對市、縣兩級的轉移支付，推進“省直管縣”，以充足縣級財政收入;從橫向轉移支付上來說，應當增加東部富裕地區向中西部貧困地區的直接轉移支付，以實現財政能力的均等化，強化其應對債務風險的能力。

綜上所述，在中國式分權下，考慮如何防范和化解地方政府性債務危機應當從短期政策和長期制度改革兩個方面來進行，這不是一蹴而就的，而是需要從短期政策防范控制風險入手，然后逐步推進制度改革，使得地方政府財權和事責相匹配，從根源上化解地方政府性債務風險。

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作者簡介：

謝琳，女，漢族，英國薩里大學國際金融管理專業碩士畢業.

高曼莉，女，漢族，合肥工業大學大地測量學與測量工程專業碩士畢業.