長江流域入河排污口監督管理長效機制研究

(長江水資源保護科學研究所，湖北 武漢 430051)

1 研究背景

入河排污口監督管理是《水法》《水污染防治法》中水資源保護與水污染防治的重要內容，是《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《關于全面推行河長制的意見》明確的重要任務，也是控制入河湖污染物總量的重要環節[1]；在長江流域，更是落實長江經濟帶生態優先、綠色發展理念，共抓大保護的重要舉措[2]。為了加強長江流域入河排污口的有效管理，按照水利部的統一部署，長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)和流域各地積極開展了入河排污口的法律法規建設、設置審批、日常監管、布設規劃以及監測監控等，建立了入河排污口監管法規體系、設置審批程序、規范化管理和日常監管制度，形成了以水功能區管理和入河排污口管理為基礎的水資源保護管理體系[3]，有效地保障了流域生活、生產、生態用水安全。

長江流域水資源保護需要最嚴密的法治與最嚴格的制度[4]，從總體上看，長江流域入河排污口監督管理長效機制有待進一步加強，主要表現在：① 流域與區域入河排污口分類分級管理制度有待進一步完善；② 入河排污口的監督管理有待深入研究[5]；③ 入河排污口監控與執法能力等亟待加強[6]。因此，本文通過對長江流域入河排污口監督管理現狀的回顧，分析了入河排污口監督管理方面存在的問題，并提出了構建長江流域入河排污口監督管理長效機制的總體構想與對策建議[7]，可為落實長江經濟帶綠色發展和長江大保護的要求提供有力的技術和管理支撐。

2 長江流域入河排污口監督管理現狀

2.1 入河排污口概況

2002年《水法》頒布實施后，長江委即組織開展了流域入河排污口普查登記工作，為水利部制定《入河排污口監督管理辦法》提供了實踐基礎。依據2017年最新核查成果，長江流域(片)現有規模以上入河排污口6 092個，直接排入長江干流的入河排污口403個，占比6.62%；排入已劃分水功能區的入河排污口4 427個，占比72.7%。根據核查成果統計情況可以看出，各省(市、區)生活污水、工業廢水、混合廢污水等類型排污口占比不一，上海、貴州、安徽、湖北、河南和陜西6個省(市)的混合廢污水入河排污口的比例較大，湖南、四川、重慶、甘肅和廣西等5個省(市)的市政生活廢污水入河排污口的比例較大，云南、江西和江蘇等3省的企業(工業)廢污水入河排污口的比例較大。

2.2 入河排污口管理法規體系

入河排污口管理是2002年《水法》建立的水資源保護制度，隨后2008年的《水污染防治法》進行了強化；同時，河道管理條例等行政法規也有相應的規定。根據這些法律和行政法規的要求，水利部頒布了《水功能區監督管理辦法》《入河排污口監督管理辦法》等部門規章與規范性文件。為了加強長江流域入河排污口監督管理，頒布實施了長江委入河排污口監督管理實施細則及設置驗收辦法，有效地規范了入河排污口的設置審批和驗收[8]，提高了入河排污口的監管效能。從地方層面來看，流域各省(市、區)陸續出臺了落實《水法》《水污染防治法》等法規文件，對入河排污口監管要求進行了細化。云南、重慶、湖南和廣西等省(市、區)針對入河排污口管理，頒布了地方政府規章或規范性文件等。經過多年的法律法規建設，長江流域入河排污口監督管理法律法規體系已初步建成(見圖1)。

圖1 長江流域入河排污口監督管理法規體系Fig.1 Regulation system of supervision and management of sewage outlet into rivers of Yangtze River Basin

2.3 入河排污口設置審批

2004年，長江委即根據《水法》的規定，開展了入河排污口設置管理的試點工作。依據入河排污口管理法律法規和技術規范的要求，截至2017年，長江委共完成了47項入河排污口設置的審批工作。同時，長江流域部分省(市、區)也開展了設置審批工作。比如，上海市在《上海市水務局行政許可辦事指南》中，對入河排污口設置審批的各個環節做出了規定，自2006年以來，審批同意設置了46個排污(水)口。江蘇、湖北、安徽等省在水利廳行政許可信息公開目錄中規定了入河排污口的許可依據、許可條件、許可程序、許可期限、提交材料目錄和主辦部門。

2.4 入河排污口設置驗收管理

長江委在全國率先啟動了入河排污口設置驗收程序。根據《長江委入河排污口設置驗收辦法》，對已審批的且符合驗收要求的入河排污口進行設置驗收，已完成的包括貴州赤天化、武漢80萬t乙烯項目和四川中石化項目等入河排污口設置驗收；并已開展了武漢經濟技術開發區排污口、四川郎酒廠排污口等多項排污口設置驗收的前期準備工作。

2.5 入河排污口日常監督管理

(1) 入河排污口監督檢查。長江委立足于流域管理職能，每年編制入河排污口監督檢查計劃，加強對攀枝花、武漢、上海等長江干流城市，三峽庫區、丹江口庫區等重點水域排污口的監督檢查。各省(市、區)主要結合轄區內排污量較大的入河排污口開展現場監督檢查。比如，上海市水務局執法總隊于2016年共開展入河排污口巡查105次，立案9件，結案6件。

(2) 入河排污口監測。長江委每年對審批的入河排污口進行1～2次監督性監測，結合長江干流重慶至上海江段重要水功能區水質巡測工作，對該區段80個左右的主要入河排污口每年開展2次監督性監測。流域內各省(市、區)也積極開展入河排污口監測工作，比如，江西省環保廳按照《江西省生態環境監測方案》要求，組織開展全省重點排污單位污染物排放的監督性監測工作，其中納入省級監督性監測范圍的城鎮污水處理廠共110家、廢水企業共106家。

(3) 入河排污口信息統計。目前，長江委已基本建立流域監管入河排污口信息統計年報制度。同時，長江委積極推進以省區為單元的入河排污口信息統計工作，2015～2016年，先后啟動了重慶市、江西省和貴州省的試點工作，其中重慶市和江西省已基本建立了入河排污口管理臺賬與統計制度，貴州省在對規模以上排污口進行全面登記的基礎之上，建立了臺賬登記制度。

3 長江流域入河排污口監督管理存在的問題

3.1 已有法規中銜接機制有待進一步界定

入河排污口設置意見與環境影響評價文件審批之間具有天然的邏輯關系，即只有入河排污口的設置位置與水功能區管理要求的符合性得到了水行政主管部門的確認之后，排污建設項目的水環境影響評價才有確定性。但是不管是《水法》第34條，還是《水污染防治法》第19條，都沒有將這種聯系部門之間的協調機制進行清晰地界定，在執行過程中，水利、環保部門也沒有通過其他方式進一步明確，以致造成了程序上的缺失[9]。同時，入河排污口設置的審批主要遵循水功能區納污能力和限制排污總量意見的要求，與環評主要按區域總量執行之間的差異也沒有得到有效解決[10]，從而造成了建設項目在尚未取得水利部門排污口設置同意的情況下，環境影響評價文件卻獲得了環保部門批準的情況，在法律層面上產生了一系列問題。

3.2 設置審批程序有待進一步規范

(1) 入河排污口設置審批制度未得到有效落實。經初步統計分析，在長江流域(片)6 092個規模以上入河排污口中，2005年以前設置的有1 570個，其中在水行政主管部門登記的入河排污口有407個，占比為25.9%；2005年以后設置的有4 125個，其中在水行政主管部門完成設置審批的有582個，占比為14.1%。

(2) 部分入河排污口設置程序不合法。部分入河排污口設置并沒有按照《水法》的規定，在項目設置排污口的環境影響評價審批時征求同級水行政主管部門的意見，因此缺少水行政主管部門出具的入河排污口設置同意意見或批復文件[11]。

(3) 一些現狀存在的未辦理設置審批手續的入河排污口實現規范化管理的程序未明確。根據2017年核查資料，相當多的入河排污口是2002年后改擴建的，環保部門批復了環評，企業已經開始正常生產，但是并未到水利部門履行入河排污口審批手續。這部分排污口如何納入規范化管理，目前也沒有具體的規定。

3.3 部分入河排污口設置有待進一步優化

(1) 存在禁止排污區范圍內設置入河排污口的現象。部分省(市、區)的飲用水水源保護區或自然保護區等禁止排污區范圍內仍然存在入河排污口，亟待取締和整治；一些水源地雖沒有劃分飲用水水源保護區，但取水口上游3 km(應劃保護區范圍)內存在入河排污口。

(2) 取排水交錯布局，缺乏總體規劃。長江沿線入河排污口與取水口交錯設置，特別是沿江地區習慣將取水口建在上游，排污口建在下游，導致了下游地區飲水存在隱患，也不利于屬地發揮治污的積極性。

(3) 污水排放與劃定的水功能區管理要求不相適應。部分排污口排放的廢污水與水功能區管控要求不相協調，難以有效保障水功能區的水質達標。

3.4 入河排污口監督管理有待進一步加強

3.4.1監測監控能力不足

多數省(市、區)的監督性監測任務由省級水文局或者水環境監測中心承擔，對主要入河排污口開展了監督性監測。在市級層面，多數水利部門開展監督性監測能力較弱，加上基層水環境監測機構人員較少，儀器設備相對落后，監測能力主要以GB3838-2002《地表水環境質量標準》中24項基本項目為主，很少具備對特征污染物的監測資質。此外，在線監測和計量監控設施等相關建設基礎薄弱，部分入河排污口的相關監控結果信息尚無法完全掌握。而環保部門雖然對部分重點企業實施了自動監測，但監測范圍僅限于出廠污水，無法準確和及時地掌握污染物入河情況[12]。

3.4.2臺賬和信息統計制度不完善

目前，流域入河排污口信息統計制度尚未建立[13]，流域入河排污口臺賬尚未形成。部分省(市、區)先后組織過數次入河排污口核查登記，但受制于基礎工作過于薄弱，目前仍缺少一套完整的入河排污口臺賬。部分省(市、區)建立的臺賬，能夠明確的只有位置和設置單位等信息，入河排污量、主要排污類型等關鍵信息缺失比較嚴重，對近年來排污企業的生產規模、工藝等變化情況掌握不夠。

3.4.3入河排污口監督管理能力不足

目前，流域層面和省級層面基本上已經建立起了專門性的水環境監測機構和監督執法隊伍，但依然存在著執法人員不足的現象。相比之下，基層水行政主管部門監管和執法力量在人力、財力、物力方面更顯得不足，不能滿足監督管理的需要，從而造成部分地區入河排污口監督管理不到位。

4 建立長江流域入河排污口管理長效機制的對策建議

依據長江流域入河排污口管理現狀，提出長江流域入河排污口管理長效機制的建設思路為：以長江流域入河排污口存在的問題為導向，以制定管理辦法、技術標準和加強能力建設為載體(手段)，實現適應長江特點的入河排污口全過程的規范化管理。具體描述如下：① 嚴格入河排污口設置審批，推動入河排污口規范化建設；② 強化排污口日常監督和層級監督管理，推進執法；③ 強化入河排污口監測監控，推動跨部門協作機制和信息共享機制；④ 建立流域入河排污口統計制度，實現入河排污信息動態管理；⑤ 強化排污口布設規劃約束力，推動排污口優化調整和整治。

4.1 加快入河排污口法規和標準體系建設進程

在《長江保護法》立法中，強化入河排污口設置論證制度和信息申報制度[14]，明確在長江流域江河湖泊設置入河排污口的建設項目，建設單位應當取得縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者長江流域管理機構出具的入河排污口設置同意文件,明確界定了入河排污口管理和環評審批之間的銜接機制。

依據長江經濟帶相關規劃中對入河排污口管理提出的要求，對流域機構和地方事權劃分單獨制定有別于全國通用的方案，合理優化入河排污口監督管理事權。對補辦設置審批手續的入河排污口應制定專門的辦法，同時加快推進制定長江經濟帶入河排污口監督管理辦法。各省(市、區)應加強完善入河排污口管理的地方性法規規章體系，推動《入河排污量統計技術規程》《入河排污口管理技術導則》等標準體系的優化完善。出臺具有可操作性的入河排污口規范化建設指南、入河排污口標示牌建設要求。盡快出臺入河排污口設置論證導則[15]和入河排污口設置審批指南等規范。

4.2 完善入河排污口監督管理制度

(1) 建立入河排污量分級審批制度。參照取水許可管理的審批權限劃分方式，流域機構和省(市、區)水行政主管部門的審批權限宜按入河廢污水排放量進行劃分，即流域機構對入河排放量大、對流域水環境具有較大影響的入河排污口進行審批，并實施重點監督管理。各省級及以下水行政主管部門對入河排放量限額以下的入河排污口進行審批和監管，并就審批情況向流域管理機構備案，監督管理情況定期報送信息。

(2) 建立排污口分區分類管理制度。入河排污建設項目的審批應當突出水資源保護要求和風險防控體系建設，充分考慮受納水域的納污能力，按照入河排污口布局規劃實行分區分類審批(見表1)。對流域各省(市、區)入河排污口進行全面清理，對于未依法辦理登記和審批手續的，也要盡快納入規范化管理。

表1 入河排污口分區分類審批要求Tab.1 Approval requirements of region and classification of sewage outlet into rivers

4.3 推進入河排污口規范化建設

編制各省(市、區)入河排污口布設規劃。結合已有的長江流域兩口一源規劃編制工作，編制各省(市、區)入河排污口布局規劃[16]，并開展整治落實工作。加快設立入河排污口標示標牌，保障公眾的知情權和監督權。在制定入河排污口規范化建設的技術規程規范基礎上，應要求在單位院墻外、入河前設置明渠段或取樣井，以便監督采樣，未設置明渠段或取樣井的，應要求進行改造。

4.4 強化入河排污口監測監控

強化新設規模以上入河排污口的在線計量監控，依托國家水資源監控信息平臺，實現中央、流域和地方的監測監控信息共享，有效推進與環保部門之間的信息共享。同時，要加大還沒有監控設施的規模以上入河排污口的監控設施建設，實現流域規模以上入河排污口監控的全覆蓋。原則上，對于排污量超過1萬t/d以及省級以上工業聚集區的入河排污口，應由流域機構實施直接監控，加大對規模以下入河排污口的調查監測。

4.5 加強統計和信息化建設

加強推進流域機構組織各省(市、區)建立入河排污口臺賬和統計制度[17]，同時，建立長江入河排污口監督管理年報制度和通報制度，各省(市、區)每年將統計分析的入河排污口審批、監測、執法、整治及廢污水排放情況報送流域機構，流域機構定期將長江水質現狀、重點污染河段及部際聯合督查情況通報各省(市、區)人民政府和相關部門。

4.6 強化管理能力建設

流域和地方要強化對于入河排污口的管理隊伍建設，圍繞排污口設置、布設規劃、綜合整治、監測和監控等中心工作，加強入河排污口管理基礎性問題研究[18]，提升科技支撐能力。建議國家出臺相關政策，開設專門工作經費渠道，保障入河排污口監督管理工作落到實處。明確要求各地政府每年由財政拿出一定比例的資金專門用于入河排污口監督管理工作，切實增強管理能力。

4.7 加大監管、執法和考核力度

流域和地方要加強對管轄范圍內的入河排污口的現場監督檢查[19]。檢查內容主要包括入河排污口排放情況，廢污水處理設施和在線監測設施的運行情況，有關取、排水的審批文件和環境影響評價文件或相關資料、水質監測資料等。

建立國家-流域-地方3個層級的監督機制，強化部門之間的聯合監督執法。依據《水法》《水污染防治法》等法律法規的規定，對違反排污口管控要求的違法行為進行處罰和采取強制措施，加大處罰力度[20]。結合河長制、最嚴格水資源管理制度等考核要求，建立責任承擔體系[21-22]，健全目標考核和問責機制。

5 結 語

為了強化水資源環境承載力的剛性約束，長江流域需建立健全最嚴格的資源環境管理制度。立足于長江入河排污口監督管理現狀，對監督管理中存在的銜接機制不順、審批程序不規范、設置布局不優化、監督能力不足等問題進行了分析研究，根據分析結果，提出了加快入河排污口法規標準建設進程、完善入河排污口監督管理制度、推進入河排污口規范化建設、強化入河排污口監測監控、加強統計和信息化建設、強化管理能力建設、加大監管執法和考核力度等方面的對策與建議，旨在致力于構建長江流域入河排污口管理長效機制。

本文依據現行《水法》《入河排污口監督管理辦法》的相關規定，在現行行政管理體制下開展的長江流域入河排污口監督管理長效機制研究。依據《關于國務院機構改革方案的決定》(2018年)規定，水利部的排污口設置管理職責被劃入到新組建的生態環境部，兩部委三定方案中在入河排污口設置管理方面，明確了生態環境部“指導入河排污口設置”，水利部“參與編制水功能區劃和指導入河排污口設置管理工作”。從生態環境部與發改委聯合印發的《長江保護修復攻堅戰行動計劃》中可以看出，生態環境部對入河排污口管理的思路是在統籌銜接前期長江入河排污口管理成果的基礎之上，按照水陸統籌、以水定岸的原則，推進水陸統一監管，目的在于實現各類入河排污口的有效管控。在制度優化方面，入河排污口管理制度會與水功能區管理制度、污染物總量控制制度、環評制度等進一步銜接，并與取水許可制度進一步統籌。因此，隨著國家機構改革工作的深入推進，待法律法規明確細化后，入河排污口監督管理長效機制還有待開展進一步的研究。