論黨外監督制度的完善

摘 要：中國共產黨的監督機制應當是以黨內權力之間的監督制約為基礎，黨外權力對黨的監督為保障的全方位的權力監督保障體制。因此進行黨外監督制度研究，科學認識和把握黨的監督制度的建設規律，探索新形勢下黨外監督制度建設的新思路、新方法，對于鞏固黨的執政地位，提高黨的執政能力和全面建設小康社會，具有重大的理論和實踐意義。

關鍵詞：黨外監督 黨內監督 完善

一、 黨外監督的重要性

由于中國是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，即一黨領導多黨合作、一黨執政多黨參政的制度，所以作為一個長期執政的政黨，僅靠黨內監督是不夠的，必須接受來自黨外的監督。中國共產黨的先進性亦決定了黨要自覺接受群眾監督，也決定了群眾有資格來監督中國共產黨。同時作為執政黨中國共產黨擁有行使公共權力，關系廣大民眾的利益，所以其監督就不僅是黨內的事務而成為公共事務，需要受到社會公眾的監督，以保證其執政的合法性。此外，黨內監督屬于“同體監督”，黨內監督機構同黨的各級組織存在著上下級關系或隸屬關系，沒有獨立行使監督的權力，造成上級可以監督下級，對同級和對上級的監督難以進行，易使監督流于形式，需要與黨外監督相結合。

綜上，中國共產黨的監督機制應當是以黨內權力之間的監督制約為基礎，黨外權力對黨的監督為保障的全方位的權力監督保障體制。

二、黨外監督制度概述

（一）黨外監督的內涵

黨外監督是指依照國家的法律、法規和有關規定，由黨的統一體外的組織、單位或個人，對黨組織、黨員尤其是黨員領導干部的行為進行的監察督促的活動。監督主體主要有人大監督、監察監督、司法監督、民主黨派和政協監督、群眾監督等。監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。

（二）黨外監督制度

根據《中國共產黨黨內監督條例》第三十七條、第三十八條、第三十九條的規定，黨外監督保障制度主要包括人大監督、監察監督制度、司法監督制度、民主黨派和政協監督制度、群眾監督制度、輿論監督制度。現有的黨外監督制度雖然有一些文字的規定，但不是很完整，有的比較原則和抽象，實踐中難以把握，易流于形式。需要把黨外的各種監督力量規范化，制度化，明確他們的監督權力和作用，從而保障其監督權的行使，發揮應有的監督作用。

三、黨外監督制度的完善

（一）完善人大監督制度

人大是我國憲法規定的國家最高權力決策機構，也是國家最高權力監督機構。完善人大的監督制度有以下幾個方面：一是在理念上，各級黨組織、黨員必須認識到人大是最高權力的監督機構，應當自覺接受人大的監督，按法定程序辦事。如執政黨要按照法定程序向國家權力機構推薦干部，而不能直接向國家權力機構任免干部。

二是在制度保障上，健全人民代表大會制度中關于對執政黨的政治監督機制，建立健全具體的可操作性的制度確保執政黨在憲法和法律的范圍之內活動，使黨的一切組織和黨員沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。同時處理好黨的主張、決議、文件與憲法、法律之間關系，使黨的主張、決議、文件不能與憲法、法律相抵觸。調整執政黨和人民代表大會的關系，使黨的方針政策由人大以立法形式加以確認，對各級國家機構的領導人選，黨組織只是行使建議權而不是直接決定，保證各級人民代表大會能充分有效地行使任免權。此外還須制訂和完善人大常委會的議事規則，以及黨團組織在人大中的活動規則等等。這樣，執政黨和國家權力機關之間才能形成一種相互監督制約和相互促進的良性關系。

三是在隊伍建設上，必須健全民主制度，落實“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，推選出能真正代表人民意志、反映人民要求的高素質的人民代表。建議制訂具體的有效的規章制度來保證，嚴格按照法定的程序產生代表候選人和代表。代表候選人提名不能只由上級決定，應當進行充分地討論和評議，上下結合提名產生代表候選人，并需與選舉人廣泛接觸，讓選舉人真正了解候選人，并從候選人中選舉符合自己意愿的代表。遵從法律規定現職黨政干部在人大名額中所占的比例以及在人大中兼任重要職務的比例。

（二）完善國家監察監督制度

在我國，80%的公務員、95%以上的領導干部都是共產黨員，黨內監督和國家監察內在有高度一致性，又有高度互補性。當黨內組織監督不到的地方，或者對不適用于黨的紀律的公職人員，國家監察機構就可以依法實施監察，真正把公權力關進制度的籠子。

深化國家監察體制改革、制定國家監察法及相關配套制度，是黨中央作出的重大決策部署。習近平總書記對此高度重視，指出要“健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”，1并多次主持召開中央政治局常委會議、中央政治局會議、中央全面深化改革領導小組會議專題研究，多次指出要牢固樹立“四個意識”，深刻把握中央的政治、中央的大局，真正把向核心看齊貫穿到監察體制改革全過程。隨著中央國家監察體制改革的深化，行政監察法將由國家監察法替代，擴大監察對象，實現監察的全面覆蓋。十九大報告明確指出將國家監察體制改革的試點工作向全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，畫出了國家監督體制改革的新路線圖。在中央層面，監察部是國務院組成部門，與中央紀委合署辦公，強化黨對國家監察工作的領導；在地方，政府監察部門與同級紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。同時需明確監察職責與監察程序，賦予監察機關更加有效的監督方式，以及可以采取強制措施和強制執行的權力。為國家監察提供法治化的保障，如用留置取代“兩規”措施。此外，還應將監察委員會定位為促進公權“廉能、善治”的獨立權力機構，確保監察權的充分行使，調整關于監察委員會職權定位的原則，兼采“對人監察”與“對事監察”原則，擴大監察權的監督范圍，增加監察權的履職路徑。優化關于監察委員會的職能定位，優化監督職能把握公權力與公權者的全方位、高效度“亮化”兩個中心，勘定公權邊界，推行合規計劃，優化權力合規透明措施。

（三）完善司法監督制度。

憲法和相關法律明確規定司法獨立制度，避免了黨組織、黨員直接插手、干預司法案件和司法程序。司法監督機制完善需要強調的是以下幾個方面：一是司法獨立的法律保障。司法機關除了接受各級權力機關的憲法監督、檢察機關的司法監督外，任何黨政部門不得介入、干涉其對具體案件的審理工作；二是司法獨立的經費和行政保障。司法機關所必須的經費等應列入國家專項預算，改變司法依靠行政部門批、撥、給的方式，從而擺脫行政支配和控制，真正建立起司法權力獨立運行機制；三是司法監督法制建設的完善，要從立法、執法、守法等方面加強司法監督法制的建設，明確監督范圍和手段，保證司法監督的有效開展。建議健全司法問責制度，可以借鑒西方國家采取多元化的問責模式對政府機關的問責，有議會問責、公務員問責、司法問責等，其中司法問責是普遍采用的問責方式。如法國的司法問責，主要是通過行政法院和憲法委員會兩個機構、兩條途徑來進行的；英國的司法問責則通過普通訴訟、上訴、司法審查三種方式實現。2擴大司法問責制度的司法審查范圍，由人民法院對應當承擔法律責任的主體直接作出責任認定，在涉及到相關行政主體或黨員應當承擔行政責任或紀律責任的，法院應當向相關行政機關或監督部門提出司法建議。另外，也可以通過公益訴訟對黨的活動進行監督。在保障公民訴權，暢通民眾司法救濟渠道的前提下，完善司法監督的規定，還可以公益性訴訟來對黨的活動進行監督。

（四）完善民主黨派和政協監督制度。

人民政協的監督作為一種民主監督，通過對黨和國家提出意見批評而實施的一系列監督，是自下而上的，體現了監督的廣泛性和基礎，對于發揚民主，健全社會主義民主政治具有重大意義。它是我國政治體制內的一種預防和糾錯機制，也是社會的反饋機制，能夠使社會輿情廣泛、及時、充分地得以表達，有利于執政黨及時了解情況，處理問題，避免社會問題積壓，在得不到正常渲泄和釋放的情況下引起社會震動。首先，保障人民政協的實際政治地位，充分發揮其政治監督功能，要擴大民主黨派的知情范圍和參政程度，加強與執政黨的常態化、制度化聯系，使其成為改善執政黨領導的一個重要監督途徑。其次制度上要明確監督的手段，體現監督程序的規范化、公開化，進一步實現政治協商和民主監督的制度化、法律化。最后，民主黨派自身建設需要加強，提高其參政議政、政治協商、民主監督的能力與水平，在共同政治基礎上，根據“長期共存，互相監督.肝膽相照，榮辱與共”的方針，集思廣益、多謀善斷、相互幫助、相互督促，共同致力于社會主義事業，而不是政黨間的互相攻擊、互相拆臺。

（五）完善群眾監督制度

“從群眾中來，到群眾中去”，執政黨的權力來自于人民，必然也應接受人民的監督。群眾監督制度的建立和完善，首先是推行黨務公開，讓黨外便于監督。要使群眾能及時對黨內的問題有知情權，除了不能公開的國家機密外，如果出現了問題，涉及到多大范圍，就要如實地向該范圍的黨員說明情況，并聽取黨員的意見。尤其是涉及群眾利益的事項必須向基層組織和黨員群眾公開，使他們可以依法有渠道可以了解真相，這樣才能保障群眾的監督作用。其次要建立和完善監督保護機制，讓黨外敢于監督。群眾的監督作用之所以發揮不夠，其重要的原因就是監督權缺乏有力的法律支持和保護，需要從制度上加以完善，使群眾能依法監督，也敢于去監督。如公民舉報制度的改進，使其能保障人民群眾的參與權；輿論監督機制的完善，使人民群眾的批評權可以通過輿論充分表達；并開辟網絡監督機制等有效監督的新渠道。最后要發揮組織作用，讓黨外善于監督。由于群眾的素質存在差異，在行使監督權中需要有相關組織的指引和幫助，可以規范黨外各有關組織擔起這個橋梁的作用，讓群眾能夠通過這些組織對關系切身利益的重大決策和執政黨的工作進行監督。

（六）完善輿論監督制度

新聞媒體運用輿論，幫助公眾了解政府事務、社會事務和一切涉及公共利益的事務，并促使其沿著法制和社會生活公共準則的方向運作的一種社會行為的權利。在落實這項制度中需注意的是輿論監督必須在黨的領導下開展；按規定和程序通過內部反映和公開報道兩個渠道進行；黨的各級組織和領導干部須正確對待并接受輿論監督，重視和支持輿論監督，自覺和主動地聽取意見，推動和改進各項工作；新聞媒體應當堅持黨性原則，遵守新聞紀律和職業道德，把握正確導向，注重輿論監督的社會效果，保證新聞輿論監督的健康開展，并對社會中存在的問題進行揭示并推動其解決。然而，根據修訂后的監督條例第六章“黨內監督和外部監督相結合”第三十九條來看，輿論監督被歸屬于黨外監督的范疇，并進一步明確堅持黨性和人民性相統一的原則，通過對典型案例進行剖析等，發揮警示作用。可以從以下幾點完善：一是健全輿論監督制度的一些具體實施細則，規范監督的方式方法和與其他部門之間的協作；二是創新輿論監督的方式方法，運用網絡、微信等平臺擴大監督影響面；三是加強新聞媒體的監督力度，發揮新聞媒體的批評作用，督促黨更加自覺地研究和解決問題。

注：

[1]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2 016年5月3日。

[2]韓志明：《中國問責十年風雨路》，北京：新華出版社，2013。

作者簡介：

倪頌文（1974.3-）女，漢族，浙江蕭山市，副教授，碩士學位，研究方向：民商法，黨內法規