從污染治理到綠色發展的環境保護之路

◎楊丹輝

生態環境關乎國家和民族的永續發展，是我國經濟社會面臨的長期性、全局性重大問題。中華人民共和國成立70年來，環境保護事業發展幾經曲折，期間走過一些彎路。在改革開放后相當長的時期內，粗放型發展方式給我國經濟帶來“增長奇跡”的同時也付出了沉重的生態環境成本。隨著對經濟發展與環境保護關系的認識逐步深入，我國開始不斷探索具有中國特色的生態文明建設模式，加快推動我國經濟邁向高質量的綠色發展之路。

新中國環境保護歷程

新中國成立之初，擺在黨和國家面前的首要任務是帶領全國人民盡快改變貧窮落后面貌。為應對西方國家的經濟封鎖，國家號召各行各業自力更生、厲行節約、勤儉建國，節約資源能源蔚然成風。其后，在“人定勝天”思想的主導下，計劃經濟時期片面追求經濟增長速度，以糧為綱、優先發展重工業的政策導向雖然在特定歷史階段對于構建新中國工業體系發揮了一定作用，但卻扭曲了“人與自然”的關系。特別是“大躍進”時期，大煉鋼鐵等冒進作法對全國礦產資源和森林植被造成了嚴重破壞。總體來看，二十世紀五六十年代我國并未從根本上認識到保護生態環境的戰略意義，也沒有形成環境保護的重要理論成果。由于長期忽視環境保護，到20世紀70年代，土壤退化、林地減少、水質惡化及工礦企業無序排放等生態環境問題凸顯，城市環境基礎設施建設滯后，廣大農村地區不僅生產方式落后，糧食產量低，而且基本衛生條件無從保障。

1.20世紀70年代世界范圍內環境保護進入重要轉折期

20世紀中葉資本主義經歷了發展的黃金期，大規模工業生產、快速城市化和超前消費行為使發達國家物質財富急劇膨脹的同時，也引發環境公害泛濫。不斷爆發的抗議活動倒逼發達國家加快環境治理立法進程。大多數工業化國家在這一時期建立了環境政策法律體系，設置了環境執法機構，污染綜合治理技術和制度創新體系得到逐步完善[1]。1972年6月，聯合國在瑞典斯德哥爾摩舉行了第一次人類環境會議，我國參加了此次會議。會后，由周恩來總理部署，于1973年召開了第一次全國環境保護會議，通過了新中國第一份環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定》，確立了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環保32字方針，標志著新中國環境保護工作開始步入制度建設軌道[2][3]。

●首鋼今昔

拍攝時間：2017年

拍攝地點：北京市石景山區

攝影作者：賈云龍

●圖片說明：首鋼始建于1919年，是我國冶金工業的縮影、改革開放的一面旗幟。它是國內第一家采用無料鐘爐頂裝置、頂燃式熱風爐等新技術建成的現代化高爐，第一家通過引進國外二手設備建成的現代化煉鋼廠。2005年2月，國家發改委正式批復了首鋼搬遷曹妃甸的方案，2010年搬遷完成。首鋼原址發展成為工業遺址公園。

2.改革開放后，環保事業迎來了發展新機遇

借鑒國際經驗，我國堅持改善環境質量不能重復西方國家“先污染后治理”的老路，要從源頭防控污染。“六五”到“八五”時期，國家強化人口規模管控，促進合理利用自然資源，制定區域和流域污染防治規劃，實施重點污染物總量控制，并嘗試通過調整產業結構減少工業污染。1983年，全國第二次環境保護會議把環境保護確定為基本國策。20世紀90年代，對標聯合國千年發展目標，我國發布了《中國21世紀議程》，將可持續發展上升為國家戰略[4]。

盡管各級政府對生態環境問題的重視程度不斷提高，但改革開放初期隨著國家工作重心轉移到經濟建設上來，在以GDP為核心的考核導向下，我國工業化和城鎮化在很大程度上采取粗放發展方式，加之資源性產品價格形成機制改革不到位，沿用“末端治理”的理念處置工業污染，不少地區生態環境保護工作長期為經濟增長讓步，企業普遍未將環境成本納入核算體系。21世紀初，加速重工業化導致我國經濟發展與有限環境容量之間的矛盾加劇。面對日益趨緊的資源環境約束，國家推動“兩型社會”建設，并于“十一五”時期開始設立節能減排的約束性指標，環境治理投入和執法力度明顯加大，主要污染物排放得到一定程度的控制，在環境稅試點、重點區域和流域治理、環評制度、“三同時（同時設計，同時施工，同時投入生產和使用）”制度、重點行業污染排放標準及在線監測等方面取得積極進展。

3.新時代環境保護面臨新挑戰

當前，我國正處于工業化中后期和城鎮化加快發展的重要時期，能源消費總量尚未達峰，主要污染物排放高企不下，污染源趨于多樣化，加之生態環境欠賬較多，環境質量局部改善、總體形勢嚴峻的局面仍未從根本上扭轉，生態環境已成為影響經濟高質量發展、居民健康、公共安全和社會穩定，甚至我國國際形象的重要因素之一。深入總結國內外經驗教訓，黨的十八大報告將生態文明建設提升至前所未有的高度，列入“五位一體”總體布局。黨的十八屆五中全會將“綠色發展”列為五大發展理念之一，生態文明建設首次被寫入五年計劃。黨的十九大進一步將建設生態文明上升為“千年大計”。這一系列重大戰略舉措引領我國生態環境保護走向新時代。在打響污染治理攻堅戰、保持環保執法高壓的同時，我國以“綠色發展”的全新理念為統領，技術和制度創新協同推進，不斷朝著建設人與自然和諧發展的美麗中國邁出堅實步伐。

主要成就與重大進展

1.主要污染物減排取得階段性成效

新中國成立70年來，我國工業化走過了后起大國的典型道路，壓縮式工業化進程伴隨著低水平資源利用和嚴重工業污染。改革開放40余年間，工業成為我國市場化和開放程度相對較高、國際競爭力較強的部門，技術和結構減排空間大，示范帶動效應強。“十一五”以來，強制性減排指標的確立推動我國工業綠色轉型駛入快車道。深化供給側結構性改革、加快傳統產業技術改造、淘汰落后產能的同時，著力培育新興產業，促進產業升級，優化產業生態，發展循環經濟，工業資源綜合利用機制逐步完善，工業部門節能減排和污染治理見到實效。與21世紀頭十年重化工業高速擴張時期相比，近年來我國二氧化硫、氨氮、化學需氧量（COD）和工業固體廢物等主要污染物排放已得到有效控制。其中，二氧化硫減排效果顯著。2017年美國《科學報告》的統計顯示，2005-2016年，中國二氧化硫排放大幅下降75%，而同為發展中人口大國的印度，同期二氧化硫排放則上升50%。再從二氧化碳排放情況來看，現階段主要工業國碳排放總量相繼達峰，在經歷了總量較快增長后，2013年以來，隨著我國經濟發展階段變化，結構減排、低碳技術應用與碳交易市場建立，多措并舉，共同發力，促使碳排放增速趨緩（見表），我國簽署《巴黎協議》作出2030年碳排放總量達峰的承諾有望兌現。

2.生態環境質量逐步改善

我國地域遼闊，氣候地理地貌差異大，多樣性突出。受人口規模、傳統農業生產方式等因素影響，我國生態環境脆弱，自然災害頻發。新中國成立后，國家雖然強調保護耕地、森林、草場、湖泊和河流等生態資源，但由于經濟發展水平難以滿足人口擴張的需求，過量采伐、亂砍濫伐和毀林開墾等破壞生態環境的問題長期屢禁不止。20世紀90年代以來，可持續發展理念日益深入人心，國家先后采取劃定耕地紅線、建立生態保護區、退耕還林、加大重點流域治理、全面建立河（湖）長制等一系列措施，下大力氣恢復治理保護生態環境。經過近30年的持續投入，生態資源不斷補充，初步遏制了生態環境惡化的勢頭。來自國家統計局的數據顯示，我國森林覆蓋率由1998年的13.92%提高至2017年的21.63%。2018年，萬元GDP和萬元工業增加值用水量分別為73立方米和45立方米，同比分別下降5.1%和5.2%，僅為“十五”末期水平的23.8%和30.5%。另據生態環境部統計，2018年，全國搬遷治理工業企業3740家，關閉取締排污口1883個，1586個水源地污染問題整改完成率達到99.9%，36個重點城市消除的黑臭水體達95%，5.5億居民的飲用水安全保障水平得以提升，大大增強了人民群眾的生態獲得感。通過幾代人的不懈努力，庫布齊沙漠和塞罕壩林場等典型地區實現科學治理，我國開始向全世界貢獻生態環境保護的“綠色智慧”。

表 主要國家二氧化碳排放量（億噸）

3.能源轉型穩步推進

作為世界第一人口大國和工業大國，能源安全始終是我國的核心國家利益，能源轉型則是實現綠色發展的重中之重。面對以煤為主的能源稟賦條件以及經濟快速增長和消費升級的雙重壓力，一方面，通過不斷強化強度和總量減排，我國能源利用效率明顯提高，集中表現為單位GDP能耗大幅下降，已由2000年的1.47噸標準煤/萬元降至2018年的不足0.6噸標準煤/萬元，鋼鐵、有色和化工等重點領域節能成效顯著；另一方面，大力發展清潔能源，探索多元化、市場化的能源轉型路徑。在國家財政投入支持下，風電、光伏和新能源汽車等行業產能急劇擴張，在較短時間內成為全球風電、光伏發電以及新能源汽車最大的生產和消費國。國家能源局數據顯示，2018年，我國清潔能源消費占能源消費總量的比重達到22.1%，非化石能源消費占能源消費總量的比重達到14.3%。進入新時代，在經濟增速放緩和能源轉型提速的共同作用下，我國能源消費總量增長趨于平穩（見圖1），為到2030年實現二氧化碳排放總量達峰進一步創造了有利條件。

4.環境治理投入力度加大

配合節能減排約束性指標落實，“十一五”以來，我國環境治理投入力度加大（見圖2），電力、鋼鐵、有色、建材、化工、印染與造紙等高污染行業成為治理投入的重點領域。同時，各級政府不斷完善環境公共服務體系，加強城鎮污水、垃圾和危險廢物集中處置等環境基礎設施建設投資。據生態環境部統計，2018年生態保護投資額是2000年的5.4倍，同比增幅高達43.0%。“十三五”時期，隨著環保執法趨嚴，我國環境污染治理總投資規模進一步擴大，預計將達到8萬億元。大規模環境治理投資有力地拉動了環保產業的市場需求，帶動環保產業迅速擴張，結構逐步優化，行業運行質量和效益提高。目前，我國環保產業已從“三廢治理”發展成為輻射環保產品制造、綠色技術研發、清潔生產、資源循環利用、節能與環境服務、綠色金融等眾多細分領域，跨行業、跨地區、門類基本齊全的新興產業。

5.環境法律體系和管理體制不斷完善

由于污染治理具有較為突出的外部性特征，環境保護一向是世界各國立法實踐、制度建設和政策投放較為集中的領域。我國環境保護工作雖然起步較晚，但依法治理幾乎貫穿環保事業發展的各個階段。1978年，我國憲法明確了“國家保護環境和自然資源”的發展理念，1979年新中國第一部綜合性環境保護法——《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，正式開啟環境保護的法治時代。20世紀90年代，全國人大環境與資源環境保護委員會成立，有力推進了環境保護的立法進程[4][5]。40多年來，在不斷修訂環境保護綜合法律的同時，以《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等為代表的專門法相繼推出，立法指向資源綜合利用、污染防治、生態修復、防災減災等各個層面和環節。黨的十八大以來，環境保護法制建設進一步升級。2015年，國家頒布了新的環境保護法，前后密集出臺了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）、《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）、《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）及環保稅法等多項重大環保政策法規，更加適應市場經濟體制的生態環境法律體系日臻完善，帶動政府、企業和居民環境保護法制觀念不斷增強。

圖1 我國一次能源消費總量及增速變化

圖2 我國環境污染治理投資變化

●天鵝湖

拍攝時間：2019年3月

拍攝地點：圓明園

攝影作者：胡時芳

●圖片說明：2018年,北京啟動新一輪百萬畝造林工程,植樹的同時重視山水林田湖草系統治理,讓林地互連互通,有利于生物多樣性保護,食源、景觀等各類樹種科學配置,構建更高質量的城市森林生態體系，滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

在監管機制層面，1979年我國開始實行排污費制度。隨著市場化改革進一步深化，2018年我國完成環境費改稅。同時，進一步建立健全自然資源產權制度、資源有償使用和生態補償等制度，積極運用綠色財政、稅收、價格和信貸等新型政策工具，創新綠色發展激勵機制。

在管理體制和執法層面，1974年成立國務院環境保護領導小組，1982年在原建設部下設立環境保護局，1984年更名為國家環保局，1988年國家環保局從建設部中獨立出來[6]。此后經過數輪機構調整，于2018年成立生態環境部，統一行使保護生態環境、保障國家生態安全、應對氣候變化等重大職責。為優化環保管理體制，增強執法能力，黨的十八屆五中全會后，省級以下環境監測監察實行垂直管理。中央將2016-2017年確立為環保督查年，對生態環境領域的違法違規問題進行集中整治，環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求得以固化，越來越多的企業認識到生態紅線不可觸碰，環境約束不可逆轉，加快自主綠色轉型、主動踐行環境責任的意愿明顯增強。

6.生態環境領域國際合作成果豐碩

保護生態環境，應對氣候變化，維護能源資源安全，是全球面臨的共同挑戰，需要凝聚國際社會的關注和力量。自20世紀80年代起，生態環境保護的國際合作一直比較活躍，城市環境基礎設施、防風治沙、清潔生產和可再生能源等領域成為國際資金和技術援助的主要方向。黨的十八大以來，國家高度重視綠色發展的國際協調，先后與100多個國家和地區開展了生態環境領域的交流合作，并與60多個國家、國際及地區組織簽署了近150項生態環保合作文件。在保護生物多樣性、改善海洋生態以及應對氣候變化等方面，切實履行國際環境公約。積極推動瀾滄江-湄公河流域的跨境治理，與南亞、阿拉伯、拉美及南太平洋地區國家進行環境政策對話交流，加強南南環境合作。作為全球可持續發展理念和行動的堅定支持者和積極實踐者，我國在解決自身復雜環境問題的過程中，環境治理綜合能力不斷增強，為參與全球環境治理積累了豐富且具有可復制性的經驗，逐步由生態保護和環境治理國際援助的接受方向共建者乃至綠色發展經驗輸出方和國際環境議題的倡導方轉變。

7.中國特色生態文明理論創新實現重大突破

建設生態文明，推動綠色發展，必須要有理論創新和高水平的頂層設計做支撐。如何在汲取中華文明“天人合一”思想精華的基礎上，借鑒環境治理的國際經驗，探索形成具有中國特色的生態文明理論，用于指導美麗中國建設，既是新時代我國面臨的重大理論課題，也是實現大國崛起進程中擔負的歷史使命。早在2005年，習近平同志就指出：“我們追求人與自然的和諧，經濟與社會的和諧，通俗地講，就是既要綠水青山，又要金山銀山”。“兩山理論”為正確處理經濟社會發展與生態環境之間的關系提供了“金鑰匙”。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。習近平總書記強調：“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。綠色發展注重的是解決人與自然和諧共生問題，必須實現經濟社會發展和生態環境保護協同推進，為人民群眾創造良好生產生活環境”[6]。從污染治理到綠色發展，不僅是環境保護理念變化和治理方式調整，更是黨對中國特色社會主義發展規律認識的進一步深化。綠色發展拓展了生態文明的理論內涵，引領我國經濟社會走上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展之路。

加快推動面向新時代的高質量綠色發展

經濟發展與環境保護的關系從割裂對立到融合互動，是經濟社會發展質量的重要標志，也是國家現代化治理能力的集中體現。盡管我國環境治理和生態文明建設取得了積極進展，但在連續三個五年計劃不斷趨嚴的減排指標約束下，傳統領域減排潛力明顯收縮，而長期沉積的生態短板尚未補齊。其中，城市空氣治理成為各方高度關注和矛盾最為突出的問題之一。根據《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，2018年，我國監測的338個地級及以上城市中，空氣質量達標的城市占35.8%，仍有接近2/3的城市空氣質量不達標，與人民群眾的“藍天訴求”相去甚遠。必須清醒地認識到，我國的綠色發展之路并非坦途，除了受資源稟賦和發展階段制約之外，在地區差距、產業結構、技術創新、減排路徑、激勵機制及國民教育等方面面臨一系列困難和障礙。值得高度關注的是，經濟增速放緩在一定程度上影響了綠色發展的資金投入。據測算，目前我國環境治理投資占GDP的比重仍然偏低，2017年和2018年這一比值分別為1.15%和1.51%（估計值），低于2010年1.66%的水平，較發達國家環境治理投資占GDP比重3%左右的水平差距較大。在經濟下行壓力下，地方政府淘汰落后、化解產能過剩進退兩難，企業綠色技術應用和綠色產品研發力不從心。同時，我國區域經濟發展不平衡不協調的矛盾長期存在，致使不同地區經濟增長目標與綠色發展之間的協調程度存在偏差，各省市（直轄、自治區）污染治理投入規模和治理效果呈現較為鮮明的梯度特征。

1.從外部環境來看，國際社會對生態保護低碳發展等議題已有共識

一方面，經濟全球化時代一國（地區）經濟增長的環境影響必然向境外擴散，能源、資源、環境問題日益國際化。2008年國際金融危機發生以來，發達國家大力發展戰略性新興產業，推動實體經濟向智能化、綠色化和低碳化轉型，未來的國際競爭將在很大程度上演變為“綠色競爭”[7]。綠色競爭不再局限于傳統自然資源和能源礦產領域，而將向綠色產品、低碳技術、生態標準、環境規制全面滲透。另一方面，世界范圍內保護主義盛行，全球經濟發展不確定性增多，生態環境領域的國際合作難免受到貿易環境惡化的影響，但總體而言，由于“綠色”具有“無公害”特質，國際社會對生態保護低碳發展等議題共識仍在，這為我國加強與相關國家合作、廣泛吸收綠色發展的國際先進經驗、資金和技術帶來了機遇。

2.加強頂層設計，推動高質量綠色發展

綠色發展不僅要有高水平的頂層設計和不斷優化的戰略框架，也需要動態調整、行之有效的政策措施。

（1）牢牢把握新一輪科技革命和工業革命的戰略機遇，推動智能化與綠色化融合發展，以人工智能、大數據與云計算等新技術新產業為實體經濟高質量、可持續發展注入新動能。

（2）緊緊抓住產業結構調整特別是工業內部結構調整這個“牛鼻子”，打造綠色產業體系，進一步推進重點行業淘汰落后產能，打通傳統產業與綠色技術之間的通道，采用綠色技術、綠色工藝加快傳統產業升級改造，大力發展綠色金融、環境服務等生產性服務業，完善綠色發展的服務體系。

（3）加大綠色投資力度，擴大優質生態資源供給，運用大數據等新技術新手段，強化環境法制建設，創新激勵機制和執法手段，加快環境與經濟脫鉤，從而使我國以相對較低的人均GDP水平越過倒U型環境庫茲涅茨曲線的拐點。

（4）堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵企業開展綠色技術、工藝和產品研發，引導企業踐行環境責任，普及規范綠色營銷。

（5）樹立全社會綠色消費理念，開展多層次、多形式的宣傳教育，增強城鄉居民環保意識，倡導綠色生活方式。啟動政府綠色采購，制定綠色產品的政府采購清單，設立政府綠色采購標準，帶動綠色消費。積極推廣綠色物流、綠色倉儲、綠色包裝和綠色回收，減少消費過程的能耗和排放，拓展綠色消費內涵。

（6）深化國際合作，以綠色技術、環境標準及新一代綠色基礎設施建設為重點領域，搭建互利合作網絡、新型合作模式和多元合作平臺。推動綠色“一帶一路”建設，促進我國生態文明和綠色發展成果經驗的國際共享，為發展中國家提供生態環境保護的中國樣板。