推進政府產業基金科學化發展

◎梁婧

產業投資基金（簡稱產業基金），是一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。隨著我國經濟轉型升級不斷推進、投融資體制創新發展以及投資基金相關政策的不斷規范，作為產業基金重要組成部分的政府產業基金呈現較快發展態勢。

發展歷程

產業基金一般主要以非公開方式募集，通過對一個或一組特定產業內的企業進行股權投資，推動企業成長和產業發展，同時實現股權投資的保值增值。

1.我國產業基金的實踐從設立境外產業投資基金開始

20世紀80年代中后期，隨著投資基金在國際市場的迅速發展，境外陸續設立了許多主要投資于中國概念或境內企業的直接投資基金。1995年國務院批準實施《設立境外中國產業投資基金管理辦法》（現已失效），其主要針對中資機構單獨或者與境外機構共同發起設立的基金進行管理，投資基金在中國境外注冊、募集資金，主要投資于中國境內產業項目。2003年實施的《外商投資創業投資企業管理規定》則主要針對外資在我國境內設立的產業投資基金進行管理。

2.我國產業基金以政府參與的創業投資為主

1986年原國家科委、財政部等合作成立了我國境內第一家創業投資公司（中國新技術創業投資公司）。1999年上海市政府出資成立上海創業投資有限公司，其依托政府種子資金吸引海內外各類資金，建立并管理包括創投基金、產業基金與并購基金等不同類型的投資基金，其設立與運作是政府出資引導創業投資的最早嘗試。以2002年中關村管委會出資設立的“中關村創業投資引導基金”為開端，政府產業基金開始進入試點階段并不斷發展。2005年國家發改委等十部委聯合發布的《創業投資企業管理暫行辦法》中第一次出現引導基金的概念，明確“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展”。2006年底首批試點產業基金獲批，渤海產業投資基金成為全國首只試點產業投資基金，規模為200億元，此后又批準了上海金融、廣東核電、山西能源和四川綿陽高科技等多個產業基金，這些基金多是國有企業或社保基金設立。2008年國家發改委、財政部、商務部共同出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，第一次明確定義了引導基金的概念，指出引導基金是“由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”。2015年財政部發布的《政府投資基金暫行管理辦法》提出了政府投資基金的概念，明確政府投資基金是指“由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金”。2016年國家發改委發布的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》提出了政府出資產業投資基金的概念，它是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。

3.產業基金組織形式主要有公司制、有限合伙制和契約制

公司型基金在《公司法》的約束下按照公司運作，公司股東以其出資額為限承擔有限清償責任，其管理最為規范，穩定性高，但同時靈活性較低，存在管理效率低、雙重征稅等問題。有限合伙型基金由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）組成，GP作為基金管理人，投資份額少（通常為1%），并對投資活動承擔無限責任，LP為主要投資人，不直接參與基金管理，對投資活動承擔有限責任。契約型基金是依據信托契約，通過發行受益憑證而組建的投資基金。我國實踐中有限合伙型基金較為常見。產業基金并不是一個嚴格意義上的法律概念，而是一個習慣性的叫法，因此其并沒有一個明確的統計。本研究主要根據清科研究中心私募通數據進行分析。

發展現狀

政府產業基金主要是指有政府出資背景，以股權投資等方式支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級發展、基礎設施和公共服務等的資金。由于投資目的不同，創業投資引導基金、產業投資基金和PPP基金等都屬于政府產業基金的范疇，在清科研究中心私募通數據中也將其稱為政府引導基金。考慮到這些基金往往都是支持產業企業發展，本文將其視為政府產業基金。

●未來之光

拍攝時間：2016年9月2日

拍攝地點：北京昌平

攝影作者：胖美云

●圖片說明：北京市昌平區北七家的未來科技城雙橋

1.從快速增長階段進入到規范平穩發展階段

隨著政府投融資體制創新發展以及投資基金相關政策的不斷規范，政府產業基金發展較快。基金成立數量從2007年的不到10只發展到2013年的72只，基金目標規模也從2007年的35.9億元上升到2013年的863.5億元。2013年之后伴隨政府融資平臺轉型、地方政府收支壓力增大，政府產業基金進入快速發展期，基金數量和規模進一步擴大，尤其是2015年、2016年呈現爆發式增長。2016年政府產業基金成立數量和目標規模分別達到557只、3.35萬億元，單只基金的平均目標規模也上升至72億元。2017年以來，中央進一步加強了對地方政府債務特別是隱性舉債行為的管控，地方政府舉債融資行為、PPP模式進一步規范，資管新規等嚴監管政策也加大了基金設立和募資的難度。政府產業基金設立節奏放緩，基金目標規模也逐步降低（見圖1）。

2.以地市級和省級基金為主，較大規模的國家級基金不斷推出

根據清科私募通數據，截至今年7月15日，我國共設立政府產業基金2090只，總目標規模11.6萬億元。其中，地市級政府產業基金目標規模占比最大，占政府產業基金總目標規模的1/3，國家級基金目標規模在16%左右。隨著政府融資方式的調整、基金政策體系的完善，2013年后國家級基金不斷推出和發展，數量明顯增多。雖然國家級基金目標規模占比低于地方政府基金，但是其單只基金平均目標規模最高，為601億元，遠高于省級的102.5億元、地市級的67.3億元、區縣級的31.4億元（見圖2、圖3）。

3.基金類型主要以產業基金為主

截至今年7月15日，不同類型政府基金中，產業基金目標金額為6.46萬億元，占政府基金總目標金額的55.5%，其主要是引導對轉型升級產業、新興產業等的支持。其次規模較大的為PPP基金，其目標金額為2.5萬億元，占總目標金額的21.5%，其主要是支持基礎設施建設等PPP項目。創業基金目標金額占比9.1%，主要為創業企業發展提供資金支持。從發展歷程來看，政府早期主要支持創新創業企業發展設立引導基金，近些年隨著經濟轉型升級壓力突顯、新舊動能轉換迫切，政府投融資方式也有較大調整，產業基金發展明顯加快，2014年以來產業基金成立數量逐步上升到200只以上（見圖4、圖5）。

4.主要分布在東部地區

截至今年7月15日，東部省份政府基金占比最大，為47%，其主要集中在廣東、北京和江蘇等經濟金融較為發達的省市，這三個地區目標規模占比合計為31%。從歷史發展來看，2007年成立政府基金的主要為北京、江蘇、浙江、廣東與上海等東部省市，此后逐步向中西部地區擴散。目前中部、西部和東北地區基金目標金額占比分別為16.8%、24.9%和1.7%，中部主要集中在湖北、安徽和河南等省份，西部主要集中在四川、陜西、貴州、新疆和甘肅等省區。

5.杠桿效應日趨明顯

政府產業基金的發展與宏觀經濟、財政體制改革等密切相關。近年來，隨著我國經濟增長放緩、房地產市場調整、政府減稅降費力度不斷加大，地方政府財政收支壓力不斷增大。地方財政收入增速從2013年以前的兩位數增長放緩至2018年的7%，而地方政府財政支出壓力不減，2015年以來其增速總體要快于收入增速。與此同時，地方政府舉債行為不斷規范，2014年以來《中華人民共和國預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等一系列規范約束政府舉債行為的政策文件陸續出臺，政府投融資方式面臨調整轉型。在此背景下，政府開始積極探索創新，通過少量財政資金撬動社會資本，發揮財政資金的杠桿效應投資于重點經濟領域和薄弱環節的政府產業基金自2014年以后開始蓬勃發展。對于政府來說，參與設立投資基金，能夠利用有限財政資金引入更大規模資金集聚，緩解地方政府財政壓力較大的困境，多元化投資主體的引入有利于提高項目運行效率，市場化機制運作也能提高財政資金使用效益。同時基金往往投向新興產業領域，這有利于助推經濟供給側結構性改革，推動經濟結構調整。對投資機構來說，政府產業基金為不同投資機構提供了投資選擇，特別是對于一些資金需求量大、投資周期長、風險較高的項目，基金將有助于多方共同分擔風險，這既有利于降低參與投資的金融機構的投資風險，提供多元化的資產布局渠道，也有利于機構參與政府重大項目和更好服務實體經濟。對于企業來說，政府產業基金能夠拓寬企業的直接融資渠道，基金以股權方式投入企業有利于降低實體經濟杠桿率。

圖1 政府產業基金成立情況

圖2 各級政府級別基金目標規模累計占比

圖3 各級政府成立基金數量

圖4 不同類別基金目標規模累計占比

圖5 不同類別基金成立數量

存在的問題

隨著政府產業基金規模的不斷擴大，其發展也存在一些值得關注的問題：

1.募資難度大

雖然目前政府產業基金目標規模達到11萬多億元，但是其募集總金額僅為4萬億元左右，募資金額只有設立目標總規模的34.9%，而且實際到位資金也往往主要來源于政府和銀行。2016年審計抽查的16個省設立政府投資基金情況的結果顯示：截至2016年底，設立基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%。這表明政府產業基金對于社會資本的吸引力相對較弱。原因有三：一是政府資金與社會資本目標有差異。財政資金一般不以盈利為目的，更關注市場失靈、欠發展領域，而社會資本對回報率要求較高，因此一些政府基金項目對社會資本的吸引力不足。二是部分地區脫離本地產業和項目資源實際盲目跟風設立基金，缺乏募資條件。三是近年來對政府舉債行為的規范要求不斷提高、資管新規出臺等也在一定程度上加大了基金募資的難度。

2.資金使用效率低

一是統籌規劃不足，存在重復投資，同時部分地區還存在圍繞戰略性新興產業等同一領域設立多只基金的情形，各基金分散運作難以形成合力。二是資金沉淀較多，未發揮應有作用。《國務院關于2017年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，中央政府投資基金存在管理不規范問題，個別基金未能充分發揮政策引導作用。這一方面可能與政府偏謹慎有關，出于資金安全性的考慮限制了資金的使用。另一方面則與基金管理和運作專業化不足有關。

3.市場化運作機制不完善

政府產業基金在短時間內快速發展，政府對于基金運營的監督水平、經驗有限，正處于從過去無償使用、政府兜底的傳統思路向共擔風險的市場化運作轉變。雖然政策明確規定財政部門或政府出資人一般不參與基金日常管理事務，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾資本金不受損失、不得承諾最低收益。但在基金的實際運作中，存在政府干預、明股實債等現象。如《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有的基金運作市場化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部門直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。有的政府資金作為劣后級出資方為社會資金提供隱形擔保等安排，有些還承諾到期回購，使得投資基金異化為債務融資平臺，背離了政府投資基金共擔風險、市場化運作的初衷。基金的退出機制不完善，目前投資企業首次公開募股（IPO）是基金退出的重要途徑，而我國A股IPO要求高、審核嚴、成本高，產權交易市場等發展還不夠成熟。此外，績效評價制度也有待完善，《政府投資基金暫行管理辦法》等政策文件中雖然規定各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果，但是仍缺乏具體的實施細則，目前部分地方政府制定了省級或市級的政府投資基金績效評價管理暫行辦法，但總的來看全方位的績效管理評價體系還有待建立。

政策建議

在當前經濟新舊動力轉換、政府財政收支壓力增大的形勢下，產業基金的發展有利于發揮財政資金的杠桿作用，促進創新創業、新興產業、中小企業、基礎設施和公共服務等領域發展，也有利于企業拓寬發展資金來源，降低實體經濟杠桿率。

1.明確基金的定位與作用，促進基金合力的有效發揮

不同地區經濟、產業等環境和條件差異較大，政府產業基金作為一種融資的創新方式，其目標是為了更大發揮多元化資金對相關產業、公共服務領域等的助推作用。要根據當地產業優勢、產業升級方向和項目資源等情況合理確定基金設立的數量和規模。不同層級政府可加強市場資源對接和合作，在全省或全市范圍內整合財政資金、統籌基金的運作與調配，避免基金的重復設立。目前各地政府投資基金已從爆發式增長期進入平穩發展期，一方面可以統籌優化存量基金資源，針對資金分散、投向重復等問題進行重點整治，以更好地發揮政府產業基金合力；另一方面可根據實際需要增加基金的增量供給，以更好地支持地區經濟和產業轉型升級。

2.完善基金配套政策，提高基金對社會資本的吸引力

通過稅收減免、促進產業集群發展等配套政策協調配合，通過適當降低基金準入門檻、適度放寬對基金投資地域的限制、適當讓利等方式，調動社會資本參與的積極性。可根據投資領域的不同靈活調整放大倍數，對于政策性較強的基金可適當降低放大倍數，即提高政府出資比例，而對于商業性較強的基金可提高放大倍數。

3.完善基金的市場化機制，提高基金運行效率

政府要積極轉變觀念，向市場化投資與監督理念轉變。政府自身應加強經濟金融人才的培養與儲備，增強經濟金融專業能力，明確當地產業優勢與未來發展方向，了解基金相關運作模式和私募股權基金行業發展情況。在此基礎上進一步推動完善政府產業基金市場化運作機制。在監督方面，要強化基金中財政資金的預算約束，加強對明股實債等情況的查處，嚴防地方政府新增隱性債務。在退出方面，加強政府基金信息平臺建設，降低資金需求方與供給方的信息不對稱。在績效評價方面，完善政府投資基金評價制度，出臺績效評價的細則指導意見，建立全方位的基金績效評價指標體系，其不僅需要考慮投資經濟效益，還需要考慮社會效益、財政資金的放大效果等方面。加強政府產業基金運作和績效評價信息的披露，以強化社會監督和提高評價的公信力。此外，可引入第三方評價機構，對基金運作效果進行客觀評價。