上海城市養老問題調研報告

延經蘋

上海是我國老齡化程度最高的大型城市，養老服務需求大、負擔重。為貫徹落實中央推進養老服務發展意見，進一步反映上海市養老服務發展現狀及存在的問題，上海市統計局通過實地走訪、座談及問卷調查的形式開展城市養老問題調研。結果顯示，上海市大力提高養老機構和社會養老服務供給，不斷滿足養老多樣化需求取得一定成效，同時，養老服務日益多樣化的需求與供給之間的不平衡仍然存在。

上海是我國老齡化程度最高的大型城市，養老服務需求大、負擔重。2018 年末，上海市60 歲及以上常住老年人口561.12 萬人，占總人口比重23.2%；65 歲及以上常住老年人口365.99 萬人，占總人口比重15.1%，上海已進入深度老齡社會。2018 年末上海老年人口撫養系數再創新高，15-59 歲勞動年齡人口撫養60 歲及以上人口的老年撫養系數為62.5%，比上年增加3.7個百分點；15-64 歲勞動年齡人口撫養65 歲及以上人口的老年撫養系數為34.7%，增加2.5 個百分點，贍養壓力不斷增加。

為貫徹落實中央推進養老服務發展意見，進一步反映上海市養老服務發展現狀及存在的問題，上海市統計局通過實地走訪、座談及問卷調查等形式開展城市養老問題調研，對社會養老服務機構(18家)、社區養老服務設施(9 家)、老年人群體(210 名)及失能半失能老人家屬(15 名)開展多層次的調研。結果顯示，上海市大力提高養老機構和社會養老服務供給，不斷滿足養老多樣化需求取得一定成效，同時，養老服務日益多樣化的需求與供給之間的不平衡仍然存在。

上海市養老機構發展服務現狀

根據《上海市老齡事業發展“十三五”規劃》，上海市養老服務要形成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合的養老服務格局。養老機構作為為老年人提供集中居住、照料護理服務的機構，已成為上海市養老服務體系中的重要支撐。

（一）養老機構床位數不斷增長、入住率高

“十三五”規劃中，明確提出到2020 年，全市養老機構床位數達到15.9 萬張。近年來，上海市養老機構不斷發展，床位數、內設醫療機構數穩步增長。2018 年全市共有養老機構712 家，床位數14.42 萬張，內設醫療機構299 家(圖1、圖2)。

圖1 2016-2018 年養老機構數和內設醫療機構數

圖2 2016-2018 年養老機構床位數

養老機構入住率高。通過對18 家養老機構的調查顯示，16 家養老機構入住老人占實際床位數80%以上。其中，13 家養老機構的入住率達到100%。公辦養老機構面臨“一床難求”窘境，排隊等待入住現象普遍存在。

（二）養老機構的經營主體趨向多元化

今年，《上海市深化養老服務實施方案（2019-2022 年）》出臺，著力提升養老服務市場活力，形成公平競爭的市場環境。上海市加快推進公辦養老機構改革，大力推進公建民營養老機構建設，鼓勵各種主體進入養老服務市場。走訪調查的公建養老機構中大多委托第三方運營，由社會力量參與經營活動。

（三）養老機構的服務類型逐步多樣化

調查顯示，所有受訪養老機構均開展生活照料、膳食、清潔衛生、洗滌、文化娛樂服務。已開展醫療護理和心理（精神）支持服務的機構占調查對象的83.3%，開展安寧療護的機構占調查對象的50.0%。2018 年，上海市發布《關于鼓勵和引導上海市養老機構提供社區居家照護服務的實施方案》，目前部分養老機構積極向所在社區提供日托類居家上門服務。此外，部分養老機構還提供周末子女探望老人的班車服務，附近老人助餐服務等。養老機構在滿足老人基本日常生活需求之外，不斷豐富完善功能性。

（四）機構收費標準根據機構性質和地理位置不同有所區別

此次調研以地理位置“中心區-近郊-遠郊”要素選取虹口區、閔行區、青浦區為調查對象。結果顯示,公辦養老機構人均收費水平虹口區、閔行區差異不大，在3000-5000 元之間；青浦區相對較低，在1000-2000 元之間。走訪的民辦養老機構人均收費差異較大，從3000元到8000 元不等。

上海市社區養老服務發展現狀

按照“9073”養老服務格局，即90%由家庭自我照顧，7%享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務。上海市大力建設發展以社區為依托的養老模式，整合社區內養老資源，提供“一站式”服務。

（一）社區養老機構發展迅速

“十三五”期間上海市養老服務重點目標之一就是發展社區托養機構，長者照護之家實現街道（鄉鎮）全覆蓋。近年來社區托養服務機構增長迅速。2018 年，上海市社區托養機構中長者照護之家共計155 家，床位數4298 張，比上年增加868 張；社區老年人日間照護機構641 家，月均服務人數2.5 萬人，增加0.2 萬人。為整合社區養老資源，大力發展社區綜合為老服務中心，2018 年社區綜合為老服務中心180 家，比上年增加80 家。

（二）社區養老日均接待量大

受訪的9 家綜合為老服務中心，日均接待人數在100 人以上的有5 家，其中2 家接待量高達250 人以上。綜合為老服務中心整合社區養老資源，具有面積較大，志愿服務者較多的優勢，吸引了大量老年群體。

（三）社區養老資源整合優勢明顯

社區養老服務依托當地政府和社區，不少管理人員由當地街道、居委工作人員兼任，在資源整合上優勢明顯。服務形式上更趨多樣化,助餐服務、健康指導、文化娛樂活動、日間照料、精神慰藉、康復治療等服務普遍能夠提供，上門服務(包括助浴、助潔、助醫、助行等服務)、短期托養和緊急救援呼叫等根據所在社區養老服務的具體情況部分已開展實施（圖3）。

（四）政策扶持力度大、創新工作亮點多

圖3 被調查社區提供各種養老服務形式的比例

社區養老服務不同程度享受稅收減免、公用事業費等優惠政策、土地供應方面、建設補助和運營補助等補貼支持、人才培養和就業等方面優惠政策。社區綜合為老服務中心作為社區養老的典型代表，充分集合社區各類資源的優勢，與當地市民驛站、示范睦鄰點、當地工作室等開展合作，創新開展養老顧問點、大型文娛活動、提供各類生活服務。例如走訪的古美路街道平南居鄰里中心綜合為老服務中心以打造“沒有圍墻的養老院”為目標，創新發展養老顧問點、綜合為老服務點、助餐點、文體活動（高雅藝術進社區）、教學講座類活動、便民服務、嵌入式醫療服務站等7 大功能為社區老人提供服務。

老人對養老服務的需求現狀

隨著經濟社會發展進步，家庭發展逐漸小型化，使得傳統上依靠子女養老的負擔逐漸加重,同時,老年人日益增長的養老服務需求增多,養老服務社會化的需求不斷增強。

（一）機構及社區老人實際需求情況

1.對所在養老機構的總體滿意度較高。對養老機構90 位入住老人的問卷調查顯示，入住老人對所在機構總體滿意度較高，選擇“較為滿意”“非常滿意”的占調查對象的82.3%，其中選擇“非常滿意”的占比46.7%。對45 位社區養老的老人問卷調查顯示，老人對社區養老的滿意度更高，達到100%，其中非常滿意占42.2%。

調查顯示，老人對所在養老機構或所在社區為老服務中心建議主要集中在醫療資源需求、健身設施提供、娛樂活動組織和生活照料細節問題上。

2.多數老人退休金和養老金足夠支付養老機構收費。受訪入住老人的收入來源主要是退休金和養老金，無單獨依靠子女撫養的情況。根據市民政局資料顯示，2018 年上海市60 歲及以上老人平均養老金為每月4278 元。50%受訪老人收入水平為3000-5000 元，18.9%的受訪老人在退休金和養老金之外同時有家庭成員供養，8.9%受訪老人同時有財產性收入。老人在機構的支出，小于等于5000 元的占受訪老人的69.8%，與老人收入較為匹配。老人支出大于5000元的占比30.2%，其中大于等于10000 元占比5.8%，主要集中在民辦養老院。

3.機構衛生環境條件和生活舒適度成為選擇養老機構及社區服務的主要考量因素。無論社會養老機構還是社區養老服務中心，衛生環境條件和生活舒適度都是老人選擇的最重要因素，分別占調查對象的80.0%和75.6%。其次,機構地理位置、服務水平,醫護管理水平、收費標準也是選擇機構養老的重要因素（圖4）。此外，其他入住老人的整體素質、機構內餐飲情況都成為老人選擇的考量因素。

4.政府增加投入是選擇機構和社區服務的老人對社會養老服務的主要期望。調查顯示，老人選擇希望政府增加投入占調查對象的74.8%，其次規范養老服務機構管理占比54.1%，提高服務人員素質占比51.1%，志愿服務更加符合老年人需求占比44.4%，服務價格合理規范透明占比42.2%，選擇以街道社區為依托的居家養老服務更加普及的占25.9%。

(二)居家養老的需求現狀

圖4 老人選擇養老機構時主要考慮的方面（多選）

按照“9073”的養老服務格局，居家養老是基礎，社會養老的主體始終在家庭。“十三五”期間，政府著力創建適老宜居的社區環境，推進與老年人生活密切相關的公共設施和家庭的無障礙改造，提升老年人的幸福感。

1.居家養老老人收入基本滿足支出需求。居家養老老人收入來源主要為退休金和養老金，72.2%的受訪對象享有城鎮職工基本醫療保險，28.9%的受訪對象享有城鄉居民基本醫療保險，收入水平在3000-5000 元占調查對象的65.3%，5000 元以上32.0%。每月用于自身的支出（含食宿、交通、醫療、文娛等各方面）在1000 至2000元的占調查對象的41.3%，2000 至3000 元的占33.3%，3000 元以上占18.7%。

2.入住公辦養老機構成為最理想的養老方式。調查顯示，調查對象64%目前的養老方式是居家養老（不與子女同住），34.7%與子女同住。在理想的養老方式選擇上，選擇入住公辦養老機構占調查對象的37.3%，其次，與子女同住占比34.7%，接受社區服務和居家養老（不與子女同住）各占比26.7%，而選擇民辦養老機構僅5.3%。

3.上門做家務成為居家養老老人的最大需求。調查顯示，居家養老老人對于養老服務的需求最多的是上門做家務，其次是助餐、上門服務、健康指導（圖5）。已享受的社區老年服務項目主要為免費的身體檢查和體檢，占調查對象的48.0%，其次是節日慰問，占22.7%，32%調查對象表示從未享受到社區服務項目。

圖5 居家養老老人對養老服務項目的需求（多選）

圖6 居家養老老人選擇機構養老的考量因素（多選）

4.生活舒適度和收費標準成為選擇機構養老的主要因素。居家養老老人在選擇機構養老服務時考慮多重因素，其中機構生活舒適度、收費標準、服務水平、衛生環境等成為老人選擇機構的主要考量（圖6）。機構收費標準上，45.3%的受訪者接受3000-5000 元的收費標準，37.3% 的受訪者接受1000-3000 元的收費標準，14.7%的受訪者能夠接收5000 元以上的收費標準。

5.居家養老老人對社會養老服務的期待。居家養老老人對社會養老服務的期待上，希望政府增加投入的占調查對象的89.3%，提高服務人員素質占76.0%，服務價格合理規范透明占57.3%，規范養老服務機構管理占53.3%，以街道社區為依托的居家養老服務更加普及占48.0%。另外，老人也十分關注醫養結合的服務水平、距離子女的遠近。

6.失能半失能老人家屬養老服務上付出更多。通過對15 位失能半失能老人家屬的調查發現，家屬陪伴老人時間更長，幾乎全天陪伴的占調查對象的66.7%；贍養支出上，每月2000-3000 元占50%，3000 元以上占50%。在養老機構的收費上3000-5000 元最多被接受。在社會養老方面，最關切提高服務人員的素質和政府增加投入、價格合理透明等要素。在社會養老建議上希望機構養老更加普遍，醫養結合更普惠。

問題與建議

（一）機構、老人、家屬高度關注養老政策導向

隨著上海市人口老齡化程度的逐步提升,人口預期壽命不斷攀升，老年人口總量持續增長，社會高度關注養老服務發展，期望政府不斷加大投入。建議政府在養老工作中抓重點、補短板、提質量、揚優勢、促聯動，不斷探索，努力建成與小康社會和社會主義現代化國際大都市目標相協調、與上海人口老齡化、高齡化相適應的養老體系，形成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、醫養相結合的養老服務格局，完善服務供給、服務保障、政策支撐、需求評估、行業監管“五位一體”的社會養老服務體系。

（二）養老機構及社區養老服務中醫護人員力量不足問題普遍存在

調查的18 家養老機構中，醫護人員、護理員分別占工作人員總數的9.7%、55.5%；與實際入住老人比分別為1∶26.7 和1∶4.6。針對養老機構、社區養老普遍反映醫護人員力量不足，現有人員專業水平不高的現狀，建議探索老年服務領域醫護人員激勵政策，全面統籌醫護人員力量，推進醫護人員多點執業、切實提升醫護人員薪酬待遇，建立養老服務領域醫護人員專業培訓、職業資格、晉升機制與薪酬掛鉤等優惠制度，對開展醫養結合的機構和社區給予資金補貼，提升養老領域醫護工作吸引力。

（三）養老機構及社區養老服務中醫養結合模式尚不能滿足需求

調查顯示，18 家養老機構中14 家已提供醫養結合服務，10 家已取得醫保定點醫療機構資格，主要通過自建醫務室、與社區衛生服務中心合作的方式開展服務，其中3家機構反映不能滿足老人需求。社區、居家養老調查中也普遍存在老年人對“醫養結合”服務的迫切需求。限于醫療資源的有限性，機構內設醫療機構提供醫療服務內容有限，多數僅限于日常配藥，對提供藥物類型有嚴格限制；社區養老服務采取與社區衛生服務中心合作模式，日常健康檢查多，醫療服務少；居家養老在醫療資源上更顯匱乏。建議醫療服務提供主體多元化，引入市場機制，提高服務主體的積極性，通過設置醫療機構、簽約服務、推進家庭醫生等措施在整體規劃、安全設施、資金扶持、政策優惠等方面強化對養老機構的支持力度，逐步實現醫養結合模式的推廣。

（四）養老機構及社區養老服務存在資金來源短缺，成本和風險較高的問題

養老機構反映機構資金來源不足，不少公建養老機構主要依賴于政府撥款，資金短缺且回報率低。社區養老服務借力所在街道社區，但在第三方運營助餐等服務上仍存在資金不足等問題。養老機構和社區養老服務在標準化管理中信息化手段較弱，完成政府統一評估、消防安全、定價機制上等量化評價標準監管和運營管理上主要依賴人工統計、填報、分析，成本較高。建議進一步完善機構和社區養老的政策和功能，加大政策優惠力度，引導社會力量參與機構和社區養老，破解機構實際運營中管理運營能力滯后的桎梏。

（五）長期照護保險（長護險）制度有待進一步完善

調查顯示，長護險受到機構、社區、老人廣泛關注和歡迎，尤其是居家養老老人希望長護險的覆蓋范圍、服務時長和服務種類進一步增加。上海市建立并全面實施長期照護保險制度以來，為更多老人提供了保障，2018 年全市60 歲及以上老年人接受護理服務人數達23.40 萬人，其中接受居家照護服務人數達14.80 萬人，接受機構照護服務的人數為8.60 萬人。但養老機構反映長護險“照護等級”評估與機構內部評估也存在差異、長護險服務臺賬記錄手續繁復、長護險管理軟件與醫保部門銜接不順暢等問題。建議進一步完善長護險服務項目設置，科學設置照護等級評估標準，減化服務臺賬，增加服務時長，切實引導養老服務按需利用，成為政府“老有所養”的制度典范。

（六）傳統養老服務形式不能充分滿足養老多樣化的需求

調查顯示，在機構養老的老人每周家人陪伴時間不足1 小時，相較傳統觀念不同，不少老人并不以子女陪伴為獲得幸福感的來源，他們更希望機構、社區在提升生活照料和醫療照護質量之外，能夠組織開展旅游、文藝演出、攝影等活動來豐富精神生活，并希望能夠參與到社會志愿服務等其他社會活動中去，以展現老年人的價值。建議養老服務供給部門高度關注老年人群體精神世界，探索推出更符合老年人特點的產品和服務，同時，可充分發揮老年人主動性，鼓勵低齡老年人參與社會服務活動，激發老年人熱情。