新一輪自貿區擴容，尋找改革開放的突破口

陳波

8月26日，國務院公布新一批6個自貿試驗區正式獲批，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江加入到改革開放的先行隊。加上既有的12個自貿區，目前中國已有18個自貿區，形成了東西呼應、南北互補的格局。

自貿區經過將近六年的發展，從一開始的上海自貿區一枝獨秀，到目前的18家自貿區齊頭并進，表明了自貿區的確對區域發展起到了引領和帶動作用。

2013年9月，上海自貿區正式建立，被譽為中國改革開放的又一個里程碑。當年自貿區的建立背景是，為適應以跨太平洋伙伴關系協定（TPP）為代表的高水平國際經貿合作要求，而設立的試驗區。

時過境遷，2017年上任伊始的美國總統特朗普就廢除了他的前任奧巴馬的三大政績之一——TPP。但是，TPP雖然暫時擱置，中國面臨的開放壓力卻與日俱增，因此自貿區的歷史使命反而愈顯重要。

自貿區引領區域發展新格局

經過多層次差別化的探索，概括而言，目前自貿區的成績主要體現在四個方面：

第一是以負面清單為核心的投資準入制度的建立和全國推廣。目前自貿區版的負面清單僅有45項，全國版的也只有48項，從法律法規的角度大幅度放松了外資準入的限制。

第二是以貿易便利化為方向的改革。無論是國際貿易“單一窗口”還是通關一體化，都明顯簡化了進出口貿易的流程，節約了時間和成本。

第三是以政府職能轉變為主要內容商事管理制度便利化改革。從審批制到報備制的轉變，體現了事前審批到事中事后監管的商事管理制度的重大改進，從“證照分離”到“照后減證”等改革舉措的鋪開，彰顯了打破市場準入壁壘的決心。

第四是以投融資便利化為目標的金融改革。2014年5月起創立的自貿區賬戶便利了企業雙向資金跨境配置的需求，明顯降低了資金使用的成本，帶來了上海自貿區超過26萬億元人民幣（截至2018年底）的雙向資金流量。

然而，一個不爭的事實是自從2013年9月自貿區展開開放創新試驗以來，中國還未成功簽署任何重要的自由貿易與投資協定，自貿區對于中國進一步開放的引領作用也難言突出，與當年的深圳特區更是無法同日而語。

究其原因，筆者認為主要在于自貿區改革事權不足，容錯機制不彰。自貿區改革創新政策的“可復制、可推廣”是試驗的目的，并非創新的前置條件。結果在缺少事權、怕犯錯誤的自貿區內，在政策創新前向上級相關部門請示論證“復制和推廣可能性”就成為自然而然的程序，于是改革與被改革的位置發生了微妙的置換。

中國的改革開放已推進了40年，目前已進入了“深水區”，進一步開放所帶來的風險（尤其是金融方面）不容小覷，因此某些改革顯得謹慎也不無道理。然而，國內外經濟發展與合作形式的變化并不容許我們小步前行。

為了加快開放試驗的步伐，中國對以上海為首的自貿區層層加碼，從“適應國際高水平貿易與投資協定的要求”到“對標國際一流開放標準”，再到“對標國際最高開放標準”，口號不斷升級的同時，自貿區發展的步伐卻沒有能夠跟上。

除了上述的改革事權和容錯機制問題外，口號或者說發展目標本身的制定也是值得商榷的。

大型開放經濟體由于其自身產業發展和巨大利益安全需要，都會以各種各樣的手段實行貿易與投資保護，美國也不例外。而反觀小型開放經濟體則基本沒有這樣的訴求，充分開放是它們的首選策略。因此，美國、日本是典型的一流開放經濟體，但它們肯定達不到新加坡這樣的最高開放標準。也就是說，為全中國進一步開放探索路徑的自貿區理論上是無法也不應該對標最高開放標準，除非是在某些更加特殊的園區內。

在當前的國內外經濟大環境下，中國既需要通過開放試驗倒逼國內的改革，也需要利用自身的優勢競爭國際貨物、要素、資本和人才集散中心地位。因此，在繼續擴大和深化自貿區開放與創新的同時，新式自貿片區乃至先行先試區也加入了改革開放的征程。

自貿片區與先行示范區探索改革開放新路徑

8月6日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（下稱《總體方案》），一個區別于以往自貿區的自貿“新”片區正式發布。這個新片區無論從區域規劃還是從發展方針而言，的確都給人以耳目一新的感覺。

新片區主要位于臨港新城，面積與前11個自貿區（海南自貿區除外）的面積相當，達到119.5平方公里，而這僅僅是一期建設面積。從某種意義上而言，《總體方案》勾勒的新片區更像是一個自由貿易港區。

首先，臨港新片區的規劃展示了其準“自貿港”的特性。它在規劃上與新加坡、迪拜等自由貿易港區規劃有異曲同工之妙：以優質的港口（洋山深水港與浦東空港）為先導，以便利的保稅物流園區（洋山特殊綜合保稅區）為配套，再以強大的世界性產業園和配套服務區（臨港產業園和南匯新城）為支撐。

其次，新片區明確提出了自貿港特色的“自由化”訴求。“投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由”等五個“自由化”訴求，相比于中國現有的自貿區以“便利化”為其主要改革訴求，凸顯了臨港新片區志在對標世界最高開放水平自貿港區的雄心壯志。

第三，新片區內的洋山特殊綜合保稅區明確了探索自貿港的標志性經貿新模式——“離岸”業務。從出口加工區到保稅區再到綜合保稅區，此次新一代的海關監管區——洋山特殊綜合保稅區除了原有綜保區的中間產品保稅生產和貨物保稅倉儲外，還可望增加離岸貿易、離岸金融等功能，加之首次在綜保區/自貿區出現的企業和個人稅收優惠措施，洋山特殊綜保區的試點“離岸”業務的特殊功能可望不斷強化。

第四，“經濟特區”管理模式預示著新片區擁有開放事權的重大突破。時隔近30年，我國再次提出以“經濟特區”模式管理臨港新片區，這樣才可能從體制架構上實踐習總書記關于“大膽試、大膽闖、自主改”的九字方針，實現我國對外開放在思維方面、政策方面、管理方面的開放創新的重大突破，從管理制度上對標最高開放標準的國際著名自貿港區。

8月6日臨港新片區的《總體方案》還在熱烈解讀之際，國家又在8月18日發布了《中共中央、國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（下稱“《意見》”）。深圳示范區將在要素市場化配置、營商環境優化、城市空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。曾經作為我國改革開放標桿的深圳再一次成為了排頭兵。

兩個文件比較，《總體方案》主要集中于貿易、投資和產業的開放與創新，體現了在臨港新片區鮮明的功能性改革目標，而《意見》則著眼于經貿、行政、法制、人文等體制機制的總體性創新，冀望通過深圳的改革示范效應，再次帶來了全國在建設全面開放新格局上的綜合突破。

深圳是鄧小平同志改革開放國策留給我們的寶貴遺產，勇于開拓進取、改革創新的精神哪怕是在“特區不特”的今天仍然熠熠生輝，深圳成為示范區可謂當仁不讓。《意見》明確了深圳先行區法律由人大直接審議、行政法規由國務院直接審理的改革事權。深圳發展的《意見》比臨港新片區建設的《總體方案》目標更多元，表面上看似乎更加“虛”。

但事實上“虛”與“實”并不在于要求或目標的細致程度，而取決于授予改革的裁量權以及容錯機制和創新激勵機制的明確度。深圳示范區“發展高地、法治城市、文明典范、幸福標桿、可持續發展”的五大戰略目標是完全相融的，在示范區的政策環境下大膽汲取和對接香港在金融和現代服務業方面的體制機制優點，完成五大戰略目標并非遙不可及。

改革開放以來，中國經歷了三次重要的開放，第一次的標志是1980年的深圳特區的設立，第二次的標志是1993年的上海浦東開發開放，第三次是2001年中國加入WTO。目前，中國接連設立上海臨港的特區化自貿新片區和深圳中國特色社會主義先行示范區，體現了中國在國內外經貿發展新形勢下堅持改革開放的決心。

冀望通過夯實長三角一體化和粵港澳大灣區的開放政策環境，為中國在全面開放新階段尋求突破發展的有效路徑。