航空中國：天空如伺-走向開放？

陳亮

空域如何進一步開放將決定中國天空的廣闊度

1949年中華人民共和國成立以來，中國民航事業從管理體制、市場準入等方面進行了多輪改革。

尤其是十一屆三中全會至今，中國民航體系實現了軍政分離、政企分離等多輪重要改革。同時，伴隨社會主義市場經濟體制的不斷深化，壟斷的民航行業在2005年正式向民營資本開放。

客運量是中國天空開放成果最直觀的體現。1978年，民航旅客運輸量230萬人次，世界綜合排名第37位。截至2018年底，民航全年客運量超12億人次，達12.6億人次，較上年增長10.2%，成為世界第二大航空市場。

中國民用航空局局長馮正霖表示，現在民航一天完成的周轉量比1978年一年的還多。

均瑤集團、吉祥航空（ 603885.SH）董事長在接受《財經》記者采訪時表示，中國民航總體趨勢是越來越開放。對于民營公司來說，公平與平等是中國民航局能給予的。

隨著中國航空市場不斷壯大，如何解決空域問題，讓中國天空更開放是新時代下各個職能部門需要回答的時代命題。

1980：小平拍板下的改革

伴隨全球航空業的發展，剛剛成立的中華人民共和國也意識到民航對于一個國家的重要性。1949年11月2日，中共中央政治局決定在人民革命軍事委員會下設立民用航空局，受空軍司令部領導。

就在民用航空局成立七天后，原中國航空公司和中央航空公司在香港發動了“兩航起義”。

12架飛機從香港肩德機場飛抵北京和天津。12架飛機和2000多名員工成為了中華人民共和國民航事業的開拓者和奠基者。

1954年11月10日，人民革命軍事委員會下設的民用航空局改名為“中國民用航空局”，直屬國務院領導。中國民航事業實現了從軍管剝離的第一步。

1978年以前，民航系統還是歸屬軍隊建制，機關職能和機構設置軍事化色彩濃重。在十一屆三中全會召開前夕，鄧小平會見美國泛美航空公司董事長時強調，“按經濟的辦法來管理經濟，要按企業來辦。要把軍隊的一套改過來。”

經過多輪商討與研究，1980年中國民航總局終于實現了完全脫軍。

1980年3月5日，國務院、中央軍委發出《關于民航總局不再由空軍代管的通知》，明確除航行管制仍按《中華人民共和國飛行基本規則》執行外，其他工作均向國務院請示報告。中國民航第一輪體制改革算是完滿結束。

頂層架構改革后，伴隨著社會主義市場經濟的推進，政企分家成為了中國民航體制第二輪改革重點。

1984年，關于實現政企分開，航空公司、機場和服務保障系統分設的改革在中國民航局內部醞釀。西南地區成為這輪改革的試點地區。1987年，中國民航西南地區管理局、中國西南航空公司、成都雙流機場宣布成立。

此后，華東地區、華北地區、西北地區和東北地區先后完成改革。改革之后如何設立航空公司成為新問題。

中國民用航空局原副局長、黨組副書記李軍回憶，民航局報告并經中央原則同意的，是以原來6個地區管理局為基礎，組建6個公司。但到正式實施時，對此有不同意見，有的主張成立兩個或三個公司。經過反復論證，仍然維持成立6個公司。

北京、上海、廣州、西安、成都、沈陽6個地區管理局將航空運輸業務、資產和人員分離出來，組建6個國家航空公司：中國國際航空公司（ 601111.SH/00753.HK）、中國東方航空公司（60 0115.SH/00670.HK/NYSE：CEA）、中國南方航空公司（600029.SH/01055HK/NYSE：ZNH）、中國西南航空公司、中國西北航空公司、中國北方航空公司。

十二屆三中全會通過關于經濟體制改革決定后，民航局與福建、新疆等省區聯合成立航空公司。上海、武漢等地也自己成立航空公司。

為了進一步深化民航體制改革，中國民航局在2001年開肩了企業與民航管理部門脫鉤的改革，將絕大多數機場移交給了地方。

經歷數十年的改革，中國民航系統終于實現了軍政分開，政企分離。

2005：民資入局悲歡史

在2005年以前，中國民航業一直是國家隊的天下。隨著民營資本的逐漸崛起，以及民航業逐步與國際接軌后，民營資本能否進入中國民航，能否通過民營資本為中國民航帶來新活力，成為主管部門不得不思考的問題。

為了避免惡性競爭，同時為了鼓勵民營資本進入航空業，國務院頒布《公共航空運輸企業經營許可規定》，放寬對民營資本的市場準入條件，對民營投資主體投資組建公共航空運輸企業不作限制。

中國新華航空副總經理劉捷音成為第一個吃螃蟹的人。

嗅到開放味道的劉捷音在2004年開始籌建奧凱航空。2005年3月11日，奧凱航空在天津成功首航，成為中國民營航空第—飛。

在奧凱航空帶動下，春秋航空（ 601021.SH）、吉祥航空、鷹聯航空、東星航空先后籌建，并于2005年-2006年間開始了自己的首航。

其中最為著名的就是春秋航空和吉祥航空。春秋航空第一代掌門人王振華在組建航空公司之前經營著春秋旅行社。中國民航向民營資本開放的消息，讓王振華看到了機遇。

2005年，春秋航空首個航班從上海虹橋飛往煙臺，標志著春秋航空邁出歷史性第一步。與當時國有航空不同的是，春秋航空一開始定位就是要做中國版的西南航空（美國著名的低成本航空公司）。

在春秋航空和東方航空的壓力下，吉祥航空能夠崛起也屬不易。

均瑤集團、吉祥航空董事長王均金回憶，由于春秋航空和東方航空的存在，主管部門要求吉祥航空將基地放在杭州。

憑借吉祥航空母公司均瑤集團的影響力和王均金的說服能力，最終吉祥航空在上海浦東機場落地。

落地不易，如何競爭更不易。上海有東方航空這樣的全服務公司，也有春秋航空這樣的低成本航空公司，吉祥航空競爭力在哪兒？

王均金表示，吉祥航空開創了高價值模式。即以低成本航空公司理念控制成本，通過提高效率來降低成本，從而降低票價;同時在服務理念上借鑒新加坡航空這樣五星級航空的模式。

該模式讓吉祥航空在航空市場競爭激烈的上海存活下來了。

而第一批起家的其他幾家航空公司就沒有那么幸運了。鷹聯航空2005年首飛，一年后就陷入經營困境。苦苦支撐不成后，2009年鷹聯航空被四川航空收購。

東星航空在2005年籌建，2006年首航，由前湖北首富蘭世立創辦。2008年金融危機下，東星航空經營難以周轉。蘭世立也因相關問題被捕入獄。蘭世立入獄后，東星航空被中國國航收購，成為中國國航武漢分公司。

被譽為“非公經濟36條”“報春第一枝”的奧凱航空也舉步維艱。2010年，天津大田集團的董事長王大田收購奧凱航空，讓奧凱航空度過危機，并成為一家支線航空公司。

2007年，中國民航局暫停受理新成立航空公司的申請。直到2010年，中國民航局再度下發文件，再次鼓勵民營資本參與中國民航發展。至此，我國民航事業進入新一輪開放。

2010：新空域改革

隨著中國民航的不斷開放，制約民航發展的空域管理改革也必須跟上。

1980年民航系統與軍隊脫鉤，但是空域管理和空中交通管理工作仍然是中國空軍負責。為了應對國內外發展需求，中國空域管理經歷了多次改革。

經過多次考察與對外借鑒后，1986年，國務院和中央軍委決定成立國務院、中央軍委空中交通管制委員會（下稱“空管委”）。1990年，空管委辦公室職能移交給了中國人民解放軍總參謀部。

1993年，國務院和中央軍委明確了國家空管體制“三步走”戰略：第一步空軍將京廣深航路交給民航管制指揮;第二步全國航路交給管制指揮;第三步實現國家統一指揮空中交通。

此后，空軍陸續將京廣深航路交由民航管制指揮。京廣深航路外，則由軍方負責指揮。截至目前，中國民航局空管局負責民航內部航路路線指揮和協調。國內民航新增航線、航路等需要空管委審批。偏離航路的飛行，如因天氣問題需繞行，需要得到空軍審批。

因此，嚴格管控的空域與民航高速發展形成悖論。航班數量的激增讓民航時刻資源一直處于緊張的態勢中，延誤等問題也成為了家常便飯。

為了推動空域改革進行，2010年，國務院、中央軍委頒發了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》（下稱《意見》）。 《意見》明確低空（飛機距離海平面的垂直距離在1000米及以下的空間范圍）空域改革分三個階段：第一個階段是試點，即2011年前在沈陽、廣州飛行管制區試點，進一步積累經驗。

第二個階段是推廣'即2015年底前，在全國推廣試點成果，基本形成政府監管、行業指導、市場化運作、全國一體化的低空空域運行管理和服務保障體系。

第三個階段是深化，即2020年底前，建立起科學的空管理論體系、法規體系、運行管理體系和服務保障體系，實現低空空域資源充分開發和有效利用。

在行政管理體制、市場準入逐漸走向開放的背景下，空域如何進一步開放？這個問題解決得好，中國天空將變得更為廣闊。