論構建城鄉統一的建設用地市場體系
——兼論“同地、同權、同價、同責”的理論圈層特征

黃賢金

（1.南京大學自然資源研究院，江蘇 南京210023；2.南京大學國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023）

構建城鄉統一的建設用地市場體系，是中國進入21世紀尤其是近10年來國家土地政策改革的重大部署。從中共十七屆三中全會提出 “逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，到十八屆三中全會進一步明確農村土地制度改革的方向和任務，并在全國范圍內開展農村土地制度三項改革試點，再到十九大報告提出“實施鄉村振興、建立健全城鄉融合發展機制體制和政策體系”，城鄉統一建設用地市場體系建設已經成為全面深化經濟體制改革、更好發揮市場在資源配置中的決定性作用、不斷提升國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。近年來，圍繞城鄉統一建設用地市場體系的建設，理論界和實務界進行了持續的討論和爭論，目前爭論的焦點已經從要不要構建轉移到如何構建，并已逐步認識到構建城鄉統一的建設用地市場體系的最終目標是要實現“同地”“同權”“同價”“同責”（以下簡稱“四同”），但對于“四同”的內涵及其實現機制等相關問題，目前在政策層面還存在一些不清晰的表述，在學術研究層面還存在諸多模糊的觀點。鑒于此，本文在總結中國城鄉統一的建設用地市場體系建設的實踐過程的基礎上，重點圍繞“四同”政策內涵及學術觀點，分析城鄉統一的建設用地市場體系的理論圈層特征，并提出實現“四同”的具體路徑建議。

1 城鄉統一的建設用地市場體系的實踐過程與理論探討

城鄉土地產權制度改革尤其是農村土地制度改革的深化有力地推進了中國城鄉融合發展?？梢?，“中國經濟改革正在廣泛地改變資源利用的產權形式與效率”，“20世紀80年代的中國農村改革，一方面是政府集中控制農村經濟活動的弱化，另一方面是農村社區和農民私人產權的成長和發展”[1]。隨著對于農村土地權益實現機制更為廣泛的關注，城鄉統一建設用地市場體系的理論探討與政策實踐也得到推進和發展。

20世紀80年代，以廣東南海、江蘇蘇南等為代表的經濟發達地區鄉鎮已經開始出現自發性的農村集體建設用地進入市場現象；隨著20世紀90年代中期土地用途管制制度的建立，農村建設用地能否進入市場成為管理部門重點關注的問題，同時也引發了學術界兩極化的觀點爭議；隨著對中國農村土地制度改革的系統設計，尤其是農村集體土地征收制度改革的深入推進，進入21世紀，“四同”的城鄉統一的建設用地市場體系建設得到了更多的政策與學術認同。但如何推進這一市場體系的建設，無論在政策實踐領域還是學術理論方面，都存在諸多爭議及不同的觀點。為此，本文結合城鄉統一的建設用地市場體系認知的不同階段加以論述。

農村家庭聯產承包責任制改革的成功，推進了農村工業化發展區域集體建設用地制度的建設與改革。1987年江蘇省南通市試行鄉鎮企業集體非農建設用地使用制度[2]，1992年廣東省南海市開始全面推行農村集體經濟組織股權化改革，1993年江蘇省宜興市實行農村集體建設用地長約短租制度[3]，這些農村集體建設用地流轉的實踐探索拉開了以農村土地還權賦能為導向的改革大幕。2000年前后浙江省湖州市、安徽省蕪湖市、江蘇省蘇州市等地先后被列為農村集體所有建設用地流轉試點[4]，但由于1995年原國家土地管理局發布了《非農建設的集體土地交易應征為國有試點方案》，尤其是1998年新《土地管理法》的實施，實際上壓縮了農村集體建設用地進入市場的空間。因此，從農村土地權益實現來看，雖然農村集體尤其是農民對于這一改革抱有很大期待，但在實踐中集體建設用地卻與日益繁榮的國有建設用地市場制度建設大相徑庭。可見，“產權的強度不能不涉及政府所供保護的有效性”[5]，而“產權可以通過納稅來購買政府保護”[6]，這是中國國有建設用地市場得到積極推進的原因，也在城鄉統一的建設用地市場體系建設中得到了充分的體現。

進入21世紀以后，根據不同地方的土地區情，尤其是城鄉一體化發展的需要，一些地方開展了構建城鄉統一建設用地市場體系的積極探索。廣東省于2003年試行，并于2005年10月1日開始正式施行《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》，提出了“推動國有土地與集體土地實現‘同地、同價、同權’”，引起了學術界的廣泛討論。與此同時，原國土資源部開展了集體建設用地使用權流轉試點，探索建立城鄉建設用地增減掛鉤這一非完全市場競爭下的以集體建設用地發展權為核心的集體建設用地市場制度。

中共十七屆尤其是十八屆三中全會后，全國層面的城鄉統一建設用地市場體系政策實踐得到加速推進。中共十七屆三中全會決定提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，“農村集體建設用地與國有建設用地同地同價同權”。中共十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地有形市場，提倡有序流轉”，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。為此，2015年2月正式在全國首批15個區縣開展農村集體經營性建設用地入市改革試點，并取得了積極的成效。

中國農村土地改革的推進，尤其是農村建設用地入市改革，是政府、集體與農戶之間權益分配博弈的結果。農村“三塊地”改革特別是建立城鄉統一的建設用地市場制度是這一關系調整的核心內容，也是政府、集體與農戶關系調整的難點所在。在集體社區及農戶權益更具決策影響力的地區，如珠江三角洲地區，這一改革相對更為徹底和深入；在注重行政等級制或晉升激勵的蘇南農村，這一改革更多地體現在“點上”的成功。隨著農村土地權益主體意識的不斷增強，政府、集體與農戶在農村集體土地權益方面的關系也向著更為符合市場機制決定資源配置的改革方向積極調整。

2 “同地、同權、同價、同責”及其理論架構

“同地、同權、同價、同責”是中共中央關于農村土地制度改革的重大決策，也是地方“三塊地”改革實踐所關注并堅持的改革方向，更是城鄉統一的建設用地市場體系構建的重要內容，對于“同地、同權、同價、同責”的認知與理解是制度建設的關鍵。

2.1 同地及其觀點分析

同地，即區位條件、規劃用途等條件相同或相近的城鄉建設用地空間。事實上實踐過程中的“同地”往往難以實現，存在理論同地與實踐同地的矛盾，主要體現在規劃用途、增量擴張、存量挖潛等方面，所以，即使是同樣區位的城鄉建設用地空間也存在較大差異。從理論同地來看，只要符合規劃用途，農村集體土地可用于各類建設用地，但從實踐同地來看，雖然上海、北京等地開展了集體建設用地上建設公共租賃住房，但是大多地區農村集體建設用地入市主要是存量建設用地，較少被用于商品住宅建設。雖然實踐上未能完全實現同地入市的目標，大多學者對同地仍然有很高的期望，如認為允許農地農房入市并不會引起“天下大亂”[7]，市場機制對于城鎮土地的配置為中國城鎮化和工業化完成了資本的原始積累[8]，這為集體建設用地入市奠定了堅實的基礎，并且當前鄉村振興迫切需要土地資本化。但從實際管理者或地方政府來看，可能擔心已被征收集體或農民土地權益的不對等，以及地方政府財政的可持續性等問題，并沒有實現真正意義上的“同地”。這也進一步驗證了政府對于產權保護是以其利益實現為基礎，而國有土地從土地產權性質上保證了這一利益基礎。

2.2 同權及其觀點分析

中國城鄉二元的土地所有制結構造成了集體土地與國有土地在所有權方面的根本差異，也導致了土地產權歧視[9]。因而，同權的內涵實際上是賦予不同所有權的城鄉建設用地統一且平等的權能，而不是只有實現農村集體建設用地的國有化才能實現真正的同權。但問題的關鍵在于如何突破《憲法》《物權法》《土地管理法》等相關法律法規的束縛，為賦予集體建設用地與國有建設用地同等的使用、處分、收益、抵押等權利消除制度障礙。例如，《憲法》規定“城市土地屬于國家所有”。從理論上來看，這是針對20世紀80年代初期城市土地產權性質所作出的規定，以改變原本較為復雜的城市土地關系。此后，城鎮化建設的實踐，尤其是國家有關征地制度、“三塊地”改革、多主體供地等一系列重大改革部署也明確地證明了這一點。當前城鄉建設用地的不同權，尤其是權利結構不完整、產權權能不一致、產權安全難保障，也導致了農村集體建設用地難以實現同價。正如有關研究所揭示的，與國有建設用地相比，試點集體經營性建設用地在權能實現上仍存在入市范圍、抵押條件等方面一些差異性因素[10]。例如，江蘇省海門市、昆山市農村集體建設用地評估價值一般只有市場價值的1/6左右，抵押貸款額度也僅為同等國有土地的1/2左右[11]。

2.3 同價及其觀點分析

同地、同權，則同價，這已成為地價確定的理論共識。但當前有結果同價、過程同價兩種觀點。結果同價是指同區位、同基礎設施、同用途，在同時期具有相同的價格實現。而過程同價則要求按照自然資源部門統一管理城鄉用地的要求，實行統一的收購儲備、統一的市場出讓、統一的交易機制、統一的價格體系、統一的市場平臺、統一的價格監管等。當然，就集體建設用地價格而言，本質上是要形成以集體經濟合作組織為主導的土地市場決策機制以及相應的價格形成機制。中國農村集體經濟合作組織，大多是從人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來、以土地集體所有為基礎的合作經濟組織。因此，其自身具有擁有土地所有權權能并依法開展土地資源配置的權利。可見，形成與國有建設用地價格機制一樣的過程同價，若符合農村集體經濟合作組織的意志要求，從理論上是可行的，但更需要重視結果同價。當然，也有研究認為，集體建設用地入市后并未受到與國有建設用地“同價”的待遇，其原因主要是由于村集體作為土地交易代理人利用或故意導致信息不對稱而產生機會主義行為引起的[12]。其實這與國有建設用地市場中所存在的土地收益流失一樣，是難以避免的。但在制度建設層面，應強化集體對于其建設用地價格形成的決定權。

2.4 同責及其觀點分析

國有建設用地的價值實現體現了較強的公益性特征，包括在城市基礎設施建設、教育等公共事業發展、涉地農民或居民生計保障等方面。農村集體建設用地市場實現價值如何體現同責？有學者認為應該在允許集體經營性建設用地與國有土地同等入市的同時，在土地增值歸公和稅費義務上也實行同等對待，進而實現同權同價[13]。為了建立兼顧國家、集體與個人的土地增值收益分配機制，2016年4月財政部、原國土資源部聯合印發了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，規范了農村集體經營性建設用地土地收益管理。但是，與國有建設用地出讓收益在一定區域內的共享平衡機制不同，農村集體建設用地入市收益主要歸屬于各個農村集體經濟組織，農村集體的公益性建設也著重體現在集體區域。因此，國有建設用地具有地方政府所有特征，實現“區域同責”；而農村集體建設用地應該實現“村域同責”或“集體空間區域同責”，不需要也不應該過度擴大農村集體土地資產價值實現的責任，這樣才能體現同責的公平性。

2.5 “同地、同權、同價、同責”的理論特征

“同地、同權、同價、同責”不僅是城鄉統一的建設用地市場體系的構建目標，更體現了城鄉建設用地市場配置的核心內涵。而“同地、同權、同價、同責”所體現出的理論內涵、實現路徑、目標內涵都具有圈層性特征，且相互關聯（圖1）。

（1）內涵層次性?！巴亍⑼瑱?、同價、同責”中，同權是核心，是同地、同價、同責的基礎。通過實現同權，才可能增強集體建設用地產權主體的權益維護意識，從而推進同地；通過實現同權，才可能構建平等競爭的市場機制，從而推進同價；通過實現同權，才可能創新集體建設用地產權主體的決策參與意愿，從而實現同責。

圖1 城鄉統一的建設用地市場體系的理論圈層Fig.1 The theoretical circle of integrated urban-rural construction land market system

（2）目標多元性?！巴亍⑼瑱唷⑼瑑r、同責”體現了城鄉統一的建設用地市場構建的多元目標。同權，體現了城鄉統一的建設用地市場體系構建的價值目標，即體現了“在一個正義的社會里，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易和社會利益的權衡[14]”這一價值準則；同地，體現了城鄉統一的建設用地市場體系構建的空間目標，為促進城鄉融合發展提供了國土空間政策工具；同價，體現了城鄉統一的建設用地市場體系構建的利益目標，即有利于促進國家、集體、個人利益協調的產權市場機制；同責，體現了城鄉統一的建設用地市場體系構建的社會目標，集體建設用地產權主體權能的實現和保障，增強了對于集體這一共同體的價值認同，為集體公共事業發展提供了實現路徑。

（3）“四同”關聯性。以“同權”為核心，形成“同地”“同價”“同責”的內涵圈層，不僅三者與“同權”都有正反向的關聯性，而且“同地”是“同價”的基礎，“同價”是“同地”的表征；“同地”是“同責”實現的基礎，“同責”是實現“同地”的保障；“同價”為“同責”提供了有效支撐，“同責”為“同價”提供了共同監督機制。

（4）路徑互促性。以“同權”為核心，形成了權益維護、市場平等競爭以及產權主體參與的“同地”“同價”“同責”實現路徑。權益維護機制是平等競爭的有效保障，平衡競爭是對權益維護機制的有效促進；市場平等競爭保障了產權主體共同參與的利益基礎，產權主體的共同參與為實現市場平等競爭的社會目標提供了可能；權益維護機制是產權主體共同參與的基本保障；產權主體共同參與又增強了權益維護的力度。

（5）目標制衡性?！巴?、同權、同價、同責”構建了相互制衡的目標體系，即以“價值目標”為核心，形成了“空間目標”“利益目標”“社會目標”的目標圈層，“價值目標”為“空間目標”“利益目標”“社會目標”提供了正義基礎。而“空間目標”的實現，有利于協調“利益目標”，實現“社會目標”；“利益目標”的實現，也保障了“空間目標”“社會目標”的實現；“社會目標”的實現，維系著“空間目標”“利益目標”的社會正義。

3 城鄉統一的建設用地市場體系實現路徑

前述分析可知，對“同地、同權、同價、同責”內涵理解的差異，導致了城鄉統一的建設用地市場體系內涵的差異。本文結合對“四同”內涵的理解，進一步闡述城鄉統一的建設用地市場體系的實現路徑。

3.1 同地：以國土空間用途管制為依據，去除內外有別的差別空間

同地，是全域空間建設用地格局優化的基礎。針對城市規劃圈內外、城鄉地區以及不同經濟發展水平地區所存在的“不同地”規定，尤其是不少地區僅對城市公共租賃住房開展了集體建設用地入市，出現選擇性同地等問題，需要以實現人地和諧的國土空間用途管制為規則，去除內外有別的差別空間，構建規劃同地、城鄉同地、發展同地的政策體系。

（1）規劃同地：改變城市規劃圈內征為國有土地、規劃圈外可保留集體建設用地的政策慣例，實現城市規劃圈內外按國土空間規劃確定用途管制方式，并避免地方政府利用規劃權過度擴大城市規劃圈，從而使得集體建設用地也可以更多地分享城市發展“紅利”。

（2）城鄉同地：改變城市空間過度集聚、農村建設用地空間局促、鄉村振興用地需求保障難的用地狀態，以基礎設施合理均等化為引導，區別不同村莊建設類型，有針對性地增加農村建設用地供應，以滿足農村公共基礎設施、農產品加工、鄉村休閑、農民住房條件等改善之需要。

（3）發展同地：改變經濟發達地區過度集聚、經濟欠發達地區建設用地空間過度減少的狀況，以資源環境承載力為約束，確定經濟集聚地區基于人口規模、環境容量、資源約束等的建設用地規模，在增強經濟集聚地區持續競爭力的前提下，引導不同發展水平區域適度均衡發展。

3.2 同權：以各類土地產權權益平等為準則，去除國有與集體的歧視產權

產權平等是培植市場競爭、促進社會進步的基礎。國有土地與集體土地的產權平等是土地產權績效持續提升的基礎。中國40多年農村改革發展的過程，也是逐步擯棄土地產權歧視、農村集體土地產權權益不斷得到增強的過程。

（1）結構同權：產權具有權利束的特征，針對集體建設用地權利結構與國有住宅用地權利結構的不對等，需要結合集體建設用地特征，形成包括占有、使用、轉讓、抵押等完整的權利體系。例如，賦予農村宅基地流轉、抵押等權利內容，從而為農戶實現權能提供制度保障。

（2）權能同權：針對農村集體建設用地與國有建設用地“權同”但權能不同的問題，通過將集體建設用地納入統一的建設用地市場體系，規范政府供地機制，構建體現市場規則的農村集體建設用地權能實現機制，不斷發揮農村土地資本在支撐城鄉融合發展、鄉村振興等方面的積極作用。

（3）安全同權：構建集體建設用地入市的農戶參與機制，以及市場公開機制，禁止地方政府對農村集體建設用地市場的不當干預，并形成相應的制度性或法規性規范，從而實現集體建設用地與國有建設用地的安全同權。

3.3 同價：以市場決定為基準，去除政府行為的地價干預

同價，是城鄉土地要素市場發育、要素資源高效配置的基礎。雖然從城市中心到邊緣鄉村存在著土地收益場的梯度差異[15]，但同地、同權的國有與集體建設用地應該具有同樣的收益地價或市場地價。

（1）制度同價：以同權為基礎構建城鄉統一的建設用地市場同價保障機制。重點是構建城鄉統一的基準地價體系，建立集體建設用地交易價格、抵押價格、租賃價格等公開制度，從而為實現同價提供制度保障。

（2）市場同價：通過國有建設用地與集體建設用地的公平市場競爭實現市場同價。創建政府主導、集體主導、第三方主導等多類型并行的集體建設用地市場交易體系，并賦予農村集體土地產權主體以選擇權，從而逐步構建體現市場競爭、市場實際價值的同價實現機制。

（3）同地同價：同地是同價的根本特征。修訂“城市土地國有”等相關法律規定，同時，在國土空間規劃或詳細規劃涉及到農村集體建設用地用途時，賦予農村集體以更多的選擇權，避免集體建設用地只能或主要用于城市租賃住房建設的限制，從而構建同地同價的國土空間規劃保障基礎。

3.4 同責：以合理承擔為支撐，去除過度安排的空間責任

同責是國家、集體、個人利益關系均衡的實現路徑。土地價值的實現也是基礎設施等各項建設的結果，是維系經濟社會可持續發展的支撐。土地產權主體承擔一定的社會責任是“漲價歸公”的具體體現，但要求集體建設用地按照國有建設用地承擔同責，會在一定程度上導致過度擔責。

（1）差別同責：集體建設用地收益需要更多地體現集體建設用地對于農村集體空間基礎設施建設的責任，據此，可以借鑒征地補償分配中集體與農戶的分配比例，探索建立集體建設用地基金制度，為促進農村集體社區建設、推進鄉村振興提供資金保障。

（2）生計同責：借鑒國有土地出讓金保障被征地農戶生計的制度，積極發揮集體建設用地收益在保障集體建設用地產權主體的生計中的作用，探索構建有利于持續改善集體農戶生計的集體建設用地產權實現路徑。例如，蘇州通過農戶租賃不動產以及不動產入股等方式，有效改善并持續保障了農戶生計[16]。

（3）服務同責：發揮政府尤其是主管部門在保障集體建設用地市場公平方面的作用，不斷完善集體建設用地市場監督的制度體系，為集體建設用地市場運行提供產權登記、違法處置等公共服務，從而保障集體建設用地市場健康發展。

“四同”是城鄉統一的建設用地市場體系構建的關鍵所在。為此，本文探索性地構建了城鄉統一的建設用地市場體系的理論圈層，分析了“四同”的相互關系，并據此提出了促進城鄉統一建設用地市場體系構建的“三同地”“三同權”“三同價”“三同責”機制，為協調國家、集體及農戶關系提供了政策框架。

致謝：感謝南京大學國土資源與旅游學系戴垠澍、袁苑、宋婭婭、漆信賢等研究生在資料整理等方面的幫助。