新時期國土綜合整治分類體系初探

韓 博，金曉斌，2，3，孫 瑞，李寒冰，田玉福，趙慶利，周寅康，2，3

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210023；2.自然資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇 南京 210023；3.江蘇省土地開發整理技術工程中心，江蘇 南京 210023；4.自然資源部國土整治中心， 北京 100035）

1 引言

黨的十九大指出,中國已經進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。與此同時，中國國土空間與資源利用形勢也發生了深刻變化[1-3]。順應新時代、解決新矛盾，國土空間利用方式應當從粗放式向可持續集約、注重人地和諧的高品質發展方式轉變[4]。國土綜合整治作為增強國土開發利用和資源環境承載力之間的匹配程度、提高國土開發利用效率和質量的重要手段[5]，在當前經濟轉型期肩負著重要的時代使命。2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，要求“加快推進國土綜合整治”；2018年國土資源工作會議提出要發揮國土綜合整治在推進山水林田湖草系統治理中的重要平臺作用；同年自然資源部成立后正式將“負責國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環境恢復治理、海洋生態、海域海岸線和海島修復等工作”寫入部門職能，為國土綜合整治工作開展奠定了制度基礎；2019年《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，標志著全國范圍國土空間規劃編制工作正式啟動，國土綜合整治作為優化國土空間開發利用格局的重要抓手，將在其中發揮重要作用。新的發展階段、新的發展導向與發展路徑、新的行政管理機構等標志著國土綜合整治進入了從抽象概念逐步轉向具體落地實施、從單一目標轉向多元目標、從獨立要素整治轉向系統綜合整治的新時期。一系列相關政策文件明確了新時期國土綜合整治實現國土空間格局優化、功能提升、生態修復的目標，提出了整體保護、系統修復、綜合治理的要求，但對國土綜合整治的內涵、對象、實施途徑等尚無界定，導致國土綜合整治全面開展之際面臨分工不明、任務不清、路徑不一等問題。因此，構建符合當前新形勢要求的、具有系統性綜合性特征的、滿足不同層級國土綜合整治管理與實踐需求的國土綜合整治體系，成為當前亟待研究的命題。

目前學界對于“國土綜合整治”的研究主要集中在概念[6]與內涵解析[7-8]，以及特定整治類型的實施途徑[9]、行業管理[10]、技術標準[11]、整治工程[12]等方面。也有學者從不同角度提出了國土綜合整治分類建議或設想。例如夏方舟等系統梳理了國土綜合整治近40年的概念演變，提出了以土地開發、復墾、建設用地及農用地整治為基本類型，以資源環境綜合整治、海洋保護治理、精準扶貧整治為沿拓模式的國土綜合整治類型構想[7]；封志明等從全國尺度提出了國土綜合整治分區，按照自然、生態、社會、經濟等方面的相對均質性將全國分為11個國土整治區及56個國土整治亞區[13]；劉新衛通過梳理新時期國土綜合整治目標與任務，提出新時期國土綜合整治應包括城鄉土地綜合整治、受損土地生態修復、地質環境治理恢復、江河流域綜合整治及海域環境綜合治理[14]。上述研究在分類思路、分類原則、分類方法等方面進行了有益探索，但未具體分析國土綜合整治的途徑與任務，對于國土綜合整治在不同尺度如何有效銜接、在不同時期應如何定位未進行深入探討。同時在當前自然資源統一管理和國土空間規劃背景下，現有國土綜合整治分類體系與管理體系的一致性、整治要素的完整性、整治體系的系統性與綜合性都還有待完善。

鑒于此，本文從國土綜合整治內涵解析出發，按照系統性、尺度性、動態性等原則提出廣義國土綜合整治分類框架，結合當前自然資源管理要求與國土空間規劃體系定位，構建新時期國土綜合整治分類體系，提出不同整治類型的特征、目標及指標約束，以期為國土綜合整治規劃編制、促進國土綜合整治工作開展提供參考。

2 國土綜合整治分類總體思路

針對特定對象的分類研究一般有兩種解析思路：一是“自下而上”的聚類法[15]，即識別分類對象包含的全部內容的特征，將具有相同或相似特征的內容歸為一類；二是“自上而下”的拆分法[16-17]，即將分類對象按照一定的分類原則與分類依據劃分為不同類型，適用于分類對象所包含內容不明確的情況。由于國土綜合整治內涵處于動態發展過程，且實踐中各類整治活動難以窮盡，因此本文采用“自上而下”的分類法構建國土綜合整治分類體系。

國土綜合整治是一個多層次的概念，首先，國土綜合整治是人類優化國土空間與資源利用的全部活動的抽象；其次，國土綜合整治是一項現實活動，按照從宏觀到微觀的尺度邏輯可以分為國家層面的制度設計、行業層面的管理活動以及具體整治實施的途徑措施，形成國土綜合整治概念圈層結構（圖1）。不同圈層的國土綜合整治活動遵循一致的目標與問題導向，但隨著圈層外推，目標與問題從抽象到具體，從單一到多元。因此，本文擬按照圈層結構外推逐步進行國土綜合整治分類體系構建，首先通過對國土綜合整治科學內涵解析進行廣義（理論）國土綜合整治分類，其次結合國家新時期政策與制度背景，銜接國土空間規劃定位與要求，對抽象的廣義國土綜合整治分類具體化，提出新時期國土綜合整治分類，明確各類整治的定位、目標與途徑，形成完整國土綜合整治分類體系。

3 國土綜合整治分類體系構建

3.1 國土綜合整治內涵解析

國內國土綜合整治概念出現于20世紀80年代，為促進國土空間與資源合理開發利用，吳傳鈞、陳傳康、陸大道等一批科學家積極呼吁開展國土綜合整治[7]；20世紀90年代開始隨著城市化、工業化速度加快，耕地資源保護面臨巨大壓力，土地整治作為穩定耕地數量、提高耕地質量的重要手段而廣泛開展[18]，成為該時期國土綜合整治的主要形式；新時期國土空間與資源開發利用面臨新的形勢，生態環境破壞與自然資源不合理利用成為當前面臨的主要問題，業界與學界都呼吁通過國土綜合整治促進山水林田湖草系統修復，實現國土空間資源可持續利用[19-20]。

綜上所述，盡管在不同時代背景下，國土綜合整治被賦予了不同的內涵和表現形式，但其核心內涵始終明確，即國土綜合整治是優化國土空間與自然資源利用的過程。不同階段國土空間資源開發利用能力和社會文化差異導致合理利用的標準不同，但通過國土綜合整治實現當前生產力水平下最優利用狀態的目標是一致的。因此，為進行廣義國土綜合整治分類，需首先解析國土空間與自然資源利用的過程，分析國土空間與自然資源利用優化的途徑。借鑒人地關系思想，可以將國土空間與資源開發利用系統分為利用客體和利用主體[21]。按照尺度劃分可以將利用客體部分分為資源要素與資源系統，可將利用主體分為利用個體和利用群體。資源要素具有自然屬性及與人類關聯后的利用屬性，按照一定等級、格局和組合構成資源系統。利用個體的權屬與市場關系、生產能力等是影響資源要素的開發利用的關鍵因素。利用個體通過要素投入，實現資源要素的功能發揮，利用群體的管理系統通過規劃約束利用個體、規劃管制資源系統實現資源合理開發利用，并根據資源功能的外部效應反饋優化調整管理。

資源開發利用的優化途徑主要包括資源要素的改良、資源利用條件的改善、資源系統的空間格局優化等；在社會經濟系統方面主要包括利用者行為引導及權屬調整、利用能力的提升、資源開發利用管理體系的優化等。整治對象與優化途徑的組合構成了廣義國土綜合整治分類的基礎（圖2）。

3.2 廣義國土綜合整治分類

3.2.1 廣義國土綜合整治分類原則

根據國土綜合整治內涵解析框架及特征確定廣義國土綜合整治的分類原則如下：（1）尺度性。應在分類中區分不同尺度國土綜合整治對象、目標、途徑等的差異，不同尺度間整治類型應相互銜接。（2）獨立性與綜合性結合。體現國土綜合整治的系統性、綜合性，包括整治對象的綜合、整治目標的綜合、整治手段與措施的綜合等，同時保持不同整治類型在某一特征上的相對獨立。（3）穩定性與開放性結合。國土綜合整治分類應適應不同時期、不同區域要求，以穩定的整治分類框架容納不斷變化的整治措施和手段。

3.2.2 廣義國土綜合整治分類框架

以國土綜合整治內涵為基礎，按照國土綜合整治分類原則，可從空間—系統—途徑三個層次進行國土綜合整治分類。國土空間是國土綜合整治的基本對象，其主要類型包括陸地空間與海洋空間，其中陸地空間按照人類活動強度的高低又可以劃分為城鎮空間（人口密度高，人類活動最劇烈）、工礦空間（人類直接開發利用國土空間資源的高強度活動空間）、鄉村空間（以農業生產活動為主的低強度活動空間）和生態空間（人類活動較少的生態重要區與生態退化區）。提升國土空間與資源利用效率的途徑包括改善資源本底條件、優化資源開發利用條件、引導利用者合理利用實現資源要素功能提升，以及通過各類資源開發利用活動的空間配置、國土空間用途管制等實現資源系統格局優化。通過整治對象與整治途徑的組合，可以構建包括5個一級類、16個二級類、23個三級類的廣義國土綜合整治分類（圖3）。

3.3 新時期國土綜合整治分類

3.3.1 新時期國土綜合整治規劃銜接

不同時期的空間規劃確定了國土綜合整治的目標導向和功能定位。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出了全國國土空間保護、開發、利用、修復的總體格局，國土綜合整治作為解決國土空間利用問題的重要手段，是實現國土空間修復任務的主要抓手。但目前國家層面國土空間規劃體系尚未建立，針對國土綜合整治的目標、定位、要求尚未細化，因此本文通過梳理原有空間規劃中國土綜合整治（包括各類專項整治）的規劃背景、整治定位、整治類型、整治目標、關鍵控制指標等要素及這些要素的關系，提出國土空間規劃體系下國土綜合整治定位。

圖2 國土綜合整治內涵解析框架Fig.2 The connotation analysis framework of Integrated Territory Consolidation

現有國土空間相關規劃包括土地利用規劃、主體功能區規劃、國土規劃、生態保護與建設規劃等（表1）。通過分析可知，空間規劃中國土綜合整治具有以下特征：在不同時期國土綜合整治都是優化國土空間開發利用的重要途徑；解決新時期的國土空間利用關鍵問題是國土綜合整治的重要任務；部門職責劃分是國土綜合整治的實施基礎；構建有效的層級傳導機制是國土綜合整治順利實施的重要保障。因此國土綜合整治應在以下方面與國土空間規劃進行銜接：（1）定位銜接。新時期國土綜合整治與國土空間保護、開發、利用共同構成了國土空間規劃格局，其中國土綜合整治重點針對利用失序、功能退化的國土空間，通過資源改造、格局優化、功能提升等途徑實現國土空間利用優化。（2）目標銜接。國土綜合整治應以解決資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價明確的國土空間利用問題、實現空間發展藍圖為目標。（3）對象銜接。國土綜合整治分類與國土空間規劃中空間類型劃分（如生態空間、農業空間、城鎮空間等）及空間邊界劃定（如“三線劃定”）相銜接，但也應符合國土綜合整治具體實施的要求。

圖3 廣義國土綜合整治分類框架Fig.3 Generalized Integrated Territory Consolidation classi fication framework

3.3.2 新時期國土綜合整治分類體系

通過上述分析，結合新時期國土空間與資源利用形勢判斷，本文將國土綜合整治在國土空間規劃體系中的作用定位為：針對當前國內資源環境承載壓力增加、人地關系不匹配、生態環境惡化、能源資源面臨挑戰、自然災害頻發等重大問題，以山水林田湖草系統治理為理念，以實現生態修復、促進國土空間資源格局優化與功能提升為目標，確保宏觀引領和微觀落實相統一、目標一致性與區域差異性相結合，與國土空間開發、保護、利用共同構成國土空間優化格局[8]。因此，新時期國土綜合整治分類體系，首先應依據廣義國土綜合整治分類框架確定實際整治類型劃分，其次應根據規劃要求明確不同整治類型的定位，最后需要提出可為層級間傳導提供參考的控制指標。基于此構建國土綜合整治分類體系，包括5個大類，11個亞類及23個小類，各類型的定位及控制性指標見表2。

3.3.3 新時期國土綜合整治分類體系落實途徑

按照國家、省/區域、市縣的尺度分級可以確定不同層面整治分類的落實途徑。由于不同尺度面對的國土空間與資源利用問題不同，對國土綜合整治分類的目標與要求也不同。國家層面重點按照整治大類構建國土綜合整治藍圖，在進行重點區域與重大工程選擇時結合特定問題選擇相應整治亞類與小類；省級/區域層面根據自身特征與國土空間規劃選擇區域性的整治大類與亞類，按照國家整治目標的總體要求制定不同類型的整治任務；市縣層面需因地制宜選擇與地方問題銜接的整治小類，完成整治任務，實現整治目標（圖4）。

表1 現有空間規劃中國土綜合整治定位梳理Tab.1 The positions of Territory Consolidation classi fication in the existing spatial planning

4 結論與討論

（1）本文以國土綜合整治概念的多層次性為基礎，采用“自上而下”思路，按照內涵解析、廣義國土綜合整治分類、新時期國土綜合整治分類的邏輯進行分類體系構建，形成完整分類體系；（2）借鑒人地關系思想構建了國土綜合整治內涵解析框架，按照“空間—系統—途徑”邏輯，依據尺度性、獨立性、綜合性等原則提出了廣義國土綜合整治分類框架；（3）通過梳理相關規劃中國土綜合整治的背景、定位等，提出了國土空間規劃體系下國土綜合整治的定位，結合廣義國土綜合整治框架，將新時期國土綜合整治劃分為5個大類、11個亞類、23個小類，并提出了各整治類型的定位和控制指標，探討了分類體系在不同尺度下的落實途徑。

與以往分類相比，本文分類體系具有以下幾個特點：（1）層次性。本文構建的分類體系涵蓋國土綜合整治的科學內涵層面、制度設計與行業管理層面、具體實施層面。（2）綜合性。本文考慮了不同尺度下各類資源要素和資源系統，涵蓋了全部陸地與海洋空間，實現要素綜合；遵循目標與問題導向，銜接工程、管控、市場、權屬等手段，實現措施綜合。（3）動態性。根據形勢發展可以通過調整整治小類、確定適用的控制指標等完善整治分類，引導整治工作開展。（4）實踐性。根據不同整治類型的問題、目標、途徑與措施確定控制指標，并分析了分類體系的落實途徑，為不同層級國土綜合整治管理提供參考。

表2 新時期國土綜合整治分類體系Tab.2 The classi fication system of Integrated Territory Consolidation in the new era

（表1續）

圖4 國土綜合整治分類體系落實途徑Fig.4 The implementation way of the classi fication system of Integrated Territory Consolidation

此外本文還存在一些方面有待深化：一是本文國土綜合整治內涵解析框架是借鑒人地關系思想進行的簡單抽象解析，實際上現實中國土綜合整治涉及的要素、要素之間的關系更為復雜，因此今后應進一步加強國土綜合整治內涵的理論分析；二是由于缺乏實證分析，目前該分類體系的實際應用效果還有待驗證。