土地財政、扭曲效應與區域創新效率

安 勇，原玉廷

（1.山西財經大學金融學院，山西 太原 030006；2.山西大學商務學院，山西 太原 030031）

1 引言

在“新常態”背景下，粗放型經濟增長方式難以為繼，創新驅動日益成為推動中國經濟轉型升級的核心動力。為此，中國加大了創新投入力度。2018年中國R&D經費投入總量達到了1.96萬億元，位居全球第二；R&D人員總量自2007年起一直穩居世界首位。然而，遺憾的是中國創新產出仍然較低，與R&D投入地位不相匹配。WIPO和美國康奈爾大學等機構發布的2018年全球創新指數報告顯示，中國排名第17位，與瑞士、荷蘭、瑞典等創新強國仍存在不小差距。因此，如何有效提升創新效率已成為中國實施創新驅動戰略過程中亟需解決的難題之一。

現有研究已經表明，FDI[1]、金融抑制[2]、政府行為[3]、要素市場扭曲[4-5]是影響中國創新效率的重要因素。但是，學者們尚未充分注意到土地財政制度帶來的創新效率損失問題。土地財政的形成主要歸因于中國特有的經濟分權與政治集權制度，其已經成為地方政府的“第二財政”。不可否認，土地財政在緩解地方財政壓力、推動工業化和城市化進程[6]等方面作用顯著。但是，隨著地方政府對土地財政依賴度的逐步增大，其負面效應也逐步凸顯，如造成公共支出結構扭曲[7]、推高房價[8]、滋生腐敗[9-10]等，并最終會影響到創新效率的提升。文獻檢索發現，目前僅有少數研究涉及到相關內容，如魯元平等從城市層面[11]、閻波等從省級層面[12]考察了土地財政對區域創新（專利數量）的影響。這些研究較為深入，但仍存在可改進之處：一是尚未從效率角度探究土地財政與區域創新活動之間的關系，且缺乏對作用機制的系統剖析與識別；二是忽略了區域創新效率存在的空間互動機制，模型估計結果存在偏誤。

鑒于此，本文以區域創新效率為研究對象，以土地財政扭曲效應為切入點，系統剖析土地財政對區域創新效率的影響及其機制。本文的貢獻在于：（1）在理論層面上，從企業創新資金投入擠占效應、企業家創業精神扭曲效應以及尋租激勵效應3條路徑剖析土地財政抑制區域創新效率的作用機制。（2）在技術層面上，基于超越對數隨機前沿模型對區域創新效率進行測算，隨后借助空間計量模型實證考察土地財政對區域創新效率的影響效果；進一步，通過對中間機制進行檢驗，嘗試厘清土地財政抑制區域創新效率的傳導路徑。

2 理論分析

土地財政穩定了地方財政收入，對地方擴大招商引資、完善基礎設施建設起到了重要作用，進而優化了創新環境。同時，借助土地財政，地方政府完全有能力以向企業直接投資、提供創新資助等方式介入企業創新。按照此邏輯土地財政有可能對區域創新活動產生擠入效應。然而，在政績考核壓力刺激下，地方政府普遍具有短視化行為，創新往往得不到政府青睞，同時政府干預經濟也會扭曲市場機制的資源配置功能。由此，土地財政對區域創新效率具有擠出效應有其內在的必然邏輯。

第一，土地財政通過擠占企業創新資金投入抑制了區域創新效率提升。主要體現在：土地財政策略下，地方政府并非是土地出讓收入的被動接受者，其會主動出擊來尋求土地出讓收入的最大化。在土地供應總量有限情形下，推高地價成為增加土地出讓收入的有效方式[13]。同時，在地方債務融資中，土地是最重要的抵押資產，且地方政府最終還款還得依靠土地出讓收入[14]。因此，地方政府有內在動力推高土地價格以提高抵押品價值及增強還款能力。當然，地方政府也完全有能力來提高地價，如采取土地限量供應，推進房地產投資等措施。作為住房成本的重要組成部分，地價上漲必然會推高房價并帶動房地產市場的持續繁榮，這一方面提升了房地產投資的資金回報率水平，與具有高風險、高投入的創新過程形成了鮮明對比，另一方面也推高了企業用工成本，引致企業利潤率水平下降[15]。在逐利天性驅使下，進軍房地產業無疑成為諸多企業的理性選擇。企業這一跨行業套利行為勢必會對研發資本投入產生擠占效應[16]，從而使企業陷入“低技術鎖定”狀態[17]。另外，在中國存在金融抑制背景下，銀行貸款是企業創新活動最主要的外部融資渠道。房價上漲會誘使銀行將有限資金投入回報率較高、風險較低且回收期較短的房地產業，由此引發的貸款期限錯配會擠占微觀主體創新活動對長期資金的需求，這阻礙了創新活動的順利開展[18-19]，并最終會造成區域創新效率的缺失。

第二，土地財政對企業家創業精神產生了扭曲效應，不利于創新效率提升。主要體現在：企業家創業精神蘊含著企業家的自信、冒險精神和成就需要等微觀特質，是企業創新的基礎和前提[20]。企業家創業精神通過知識溢出效應、競爭效應及示范效應對創新能力和創新效率產生了促進作用。首先，依據內生增長理論，知識溢出是推動技術進步的重要途徑，而企業家創業行為能夠提高“知識過濾”速率，進而促進了知識溢出[21]。其次，為了在市場中立足，企業家創業通常伴隨著生產要素的重新組合以及生產方式的改進，從而為提升企業創新能力和效率提供了力量源泉。同時，為了不被新進企業淘汰，在位企業也會不斷提高創新效率以保持競爭優勢。另外，企業家創業精神還具有示范效應，這會促使潛在創業者向其學習先進的生產技術、管理經驗并進而進行技術革新等，從而會增加區域的創新活動存量。然而，土地財政所造成的企業跨行業套利行為一方面會加劇創業主體的融資約束，另一方面也會導致其過于追求短期利益而喪失冒險精神，這嚴重制約了企業家的創業動力。加之土地財政激勵下地方政府會顯著降低諸如教育、醫療、社會保障等非經濟性支出的比重[7]，相當于變相減少了創業主體的持久性收入，易于導致其失去對新知識、新技術的探索欲望，從而阻礙了企業家創業精神的充分發揮。

第三，土地財政具有尋租激勵效應，造成了創新效率缺失。良好的制度環境有助于公平競爭秩序的形成和資源配置效率的改善，是推動創新效率提升的重要保障。然而，土地財政通過尋租激勵效應對區域創新環境產生了破壞作用。中國地方政府對轄區土地享有完全的定價權和分配權，而在土地財政激勵下地方政府實行了差別化的地價政策，加之土地監管缺失，企業有足夠動機在土地要素上做文章，通過與政府建立聯系以試圖降低生產成本[5]，從而造成了巨大的土地尋租空間，越權批地、人情地、權錢交易等土地違法事件屢見不鮮。尋租活動一方面擠占了大量原本可用于研發的資金支出，導致創新資金短缺，另一方面也破壞了公平競爭機制，固化了企業粗放式發展模式，扼殺了企業創新積極性。此外，尋租活動還會減弱產權保護效果[22]以及扭曲政府創新補貼政策的激勵效應[23]，進而不利于創新效率提升。

3 研究設計

3.1 區域創新效率測度模型設定

效率測度主要涉及兩類方法，即隨機前沿法（SFA）和數據包絡法（DEA）。與DEA相比，SFA具有以下優勢：一是SFA對非效率項和隨機誤差項進行了分離，測度結果更接近實際；二是SFA不易受極端值影響；三是SFA可對模型進行統計檢驗與推斷。因此，本文采用SFA來測度區域創新效率。在生產函數選取方面，超越對數（Trans-Log）函數對產出彈性無特殊要求，其形式較柯布道格拉斯（C-D）函數更為靈活。因此，本文最終選取了超越對數隨機前沿模型。具體模型設定如下：

式（1）中：RDit表示i省份t年的實際創新產出；f（·）表示具有完全效率時的前沿創新產出，用以表征最優生產技術；xit表示影響創新產出的變量集，包括勞動投入RDLit和資本投入RDKit；vit-μit為復合誤差項，具體可分解為相互獨立的兩項，其中，隨機誤差項vit服從N（0，），技術非效率項μit服從N+（μ，），且μit=μiexp［-η（t-T）］，η表示時變參數。

創新效率可表示為實際創新產出與前沿創新產出之比，即：

RDEit取值范圍為［0，1］，若RDEit=1則表示技術完全有效，RDEit＜1則表示技術無效。

3.2 空間計量模型設定

創新過程常伴隨著要素的區際流動以及技術外溢等現象，這使得區域創新活動是相互聯系的。此時，忽略空間因素會導致模型設定存在偏誤。因此，本文將通過構建空間面板計量模型進行實證分析?？臻g面板計量模型包括空間面板滯后模型（SLPM）和空間面板誤差模型（SEPM）兩種基本形式，其模型表述如下：

式（3）—式（4）中：式（3）為SLPM模型，式（4）為SEPM模型；LF表示土地財政；X表示其他解釋變量集，包括外資依存度（FDI），金融發展水平（FIN）、人力資本（HUM）、產業結構（SER）；ρ表示空間自回歸系數，用來描述創新效率的空間相關性；λ表示空間誤差系數，用來描述誤差項的空間相關性；W表示空間權重矩陣，本文采用地理距離矩陣形式，即，d表示省份間的距離；μit、εit為隨機干擾項。

3.3 變量選取及數據說明

（1）區域創新效率（RDE）：由SFA法測算得出，測算過程中所用變量說明如下。創新產出（RD）：現有研究大都從知識技術角度進行測度，而專利是重要的衡量指標[4]。鑒于發明專利的原創性最高，最能體現省份創新能力，這里采用發明專利授權量衡量創新產出。創新投入：包括創新勞動投入（RDL）和資本投入（RDK）。其中，勞動投入采用R&D人員全時當量衡量；資本投入采用永續盤存法測算的R&D資本存量衡量。

（2）土地財政依賴度（LF）：土地財政收入包括土地出讓收入、土地相關稅費收入以及土地融資收入等。鑒于土地融資數據不易獲取[24]，而土地出讓收入占有很大比重，且地方政府對其享有較大的自由支配權。因此，本文以土地出讓收入近似替代土地財政收入，并參照邵朝對等的做法[25]，采用各省份土地出讓收入占GDP比重衡量土地財政依賴度。

（3）其他解釋變量。外資依存度（FDI），采用各省份外商直接投資額占GDP比重衡量；金融發展水平（FIN），采用各省份金融業增加值占GDP比重衡量；人力資本水平（HUM），參照李政等的做法[3]，采用各省份大專以上學歷人口占比衡量；產業結構（IND），采用各省份第三產業增加值占GDP比重衡量。

本文以中國大陸30個地區（由于西藏數據大量缺失，暫不考慮）為研究對象，樣本區間設定為2003—2016年，所用數據來源于《中國統計年鑒》《中國科技統計年鑒》及《中國國土資源統計年鑒》。

4 區域創新效率測度結果分析

本文采用極大似然估計法（MLE）對各省份的創新效率進行了測度（表1）?？梢钥闯?，無論是C-D模型還是Trans-Log模型，方差參數γ均顯著為正且似然比（LR）統計值亦通過了顯著性檢驗，表明中國區域創新確實存在技術無效率。因此，采用SFA法來對區域創新效率進行測度是可行的。進一步，通過測算得到廣義似然統計量λ= -2ln［L（H0）/L（H1）］的值為23.183，通過了1%顯著性水平的檢驗，故應選取Trans-Log模型。

圖1描繪了2003—2016年全國及東、中、西部地區創新效率的演化進程。從全國層面來看，創新效率呈現逐年上升態勢，但整體水平仍然較低，考察期年度均值僅為0.36。從區域層面來看，考察期內各區域創新效率均呈現上升趨勢，但區域不平衡特征明顯，呈現出東西中部依次遞減的特點。具體而言，東部地區創新效率具有絕對優勢，其歷年均值較西部和中部分別高出11.64%和33.31%；西部地區創新效率略高于全國平均水平；而中部地區創新效率低于全國平均水平高達14.76%，更為嚴重的是，中部地區追趕西部與東部地區的動力不足，2013年以來差距被進一步拉大。創新效率存在空間異質性的可能原因在于，東部地區地域優勢明顯，創新環境優越，創新要素“虹吸效應”顯著，最終引致較高的創新效率。從中部地區來看，考察期內R&D人員全時當量與R&D經費內部支出均值分別為西部地區的2.07倍、1.90倍，但發明專利授權量僅為1.81倍，粗放化創新模式導致其創新效率低于西部地區。

表1 SFA模型估計結果Tab.1 The estimation results of SFA model

圖1 中國創新效率演化特征Fig.1 Evolution of innovation ef ficiency in China

5 實證結果與分析

5.1 空間相關性檢驗

在進行空間計量分析之前，本文利用Moran’s I指數檢驗區域創新效率是否存在空間關聯性，計算公式如下：

式（5）中：Yi表示省份i的創新效率；和S2表示區域創新效率的樣本均值與樣本方差。

由表2可以看出，2003—2016年間區域創新效率的Moran’s I檢驗值均顯著為正，表明區域創新效率存在正向空間溢出效應。因此，構建空間計量模型是合理的。

5.2 總體樣本分析

首先，參照ELHORST的做法[26]，通過比較SLPM模型和SEPM模型的拉格朗日乘數（LM）及其穩健形式（Robust LM）統計值的顯著性及數值大小對模型形式進行識別。由LM檢驗和Robust LM檢驗結果可知，SLPM模型和SEPM模型的檢驗值分別為（45.886，36.858）和（21.141，12.112），且均在1%水平上顯著，但是SLPM模型的LM值和Robust LM值均大于SEPM模型。而且，SLPM估計的擬合優度（0.885）明顯高于SEPM（0.006）。因此，本文最終選擇SLPM模型進行實證分析。

表3中模型1列出了采用MLE方法進行估計的結果。空間自回歸系數顯著為正，表明各省創新效率之間存在空間集聚性。由模型1可以看出，土地財政依賴度的回歸系數在5%水平上顯著為正，表明土地財政抑制了區域創新效率的提升。具體而言，土地財政依賴度每增加1個單位，區域創新效率將減損0.034。其他解釋變量方面，外資依存度對區域創新效率具有促進作用，究其原因其不僅能夠拓寬企業創新資金來源，同時也能夠通過技術外溢效應和示范效應快速提升國內企業的技術水平和科技成果轉化能力。金融發展有利于區域創新效率提升，金融發展不僅能為企業提供更為充足的創新資金，同時多層次金融體系的完善也提高了創新資金的使用效率，從而保障了整條創新鏈的流暢運行，有利于區域創新效率的提升。人力資本對區域創新效率具有正向影響，高素質人力資源能夠提升團隊協作能力，以及創新知識獲取、轉化能力，進而對創新效率產生了積極影響。第三產業比重對區域創新效率具有負向影響，這可能與三次產業結構不盡合理有關。當前，第二產業產能過剩以及第三產業高端生產性服務業供給不足問題嚴重，無法為提升區域創新效率提供有力支撐。

表3 基準回歸結果Tab.3 The estimation results of benchmark model

5.3 分樣本分析

為了考察土地財政影響區域創新效率的空間差異，本文進一步從東、中、西部3個地區進行了分析。結果如表3中模型2—模型4所示?？梢钥闯?，土地財政對東部地區創新效率的抑制作用最大，西部次之，而對中部的作用效果不明顯。這種空間差異性可能是由市場機制引發的，相比中西部地區，東部地區的人口集聚特征更為明顯，土地資源相應也更為稀缺。依據供求規律，稀缺資源的邊際效應強于非稀缺資源，故土地財政對東部地區創新效率的抑制作用最大。同時，相比西部地區，外資依存度、產業結構等對中部地區創新效率的影響更大，進而弱化了土地財政的作用效果。

6 土地財政影響區域創新效率的機制分析

理論分析表明，土地財政可能通過擠占企業創新資金投入、扭曲企業家創業精神以及引發尋租行為等路徑影響到區域創新效率，參照呂越等[27]、徐彥坤和祁毓[28]的做法，本文通過兩個步驟進一步對上述路徑進行驗證：首先，檢驗土地財政對各路徑變量的影響；其次，引入土地財政與各路徑變量的交互項，驗證土地財政是否會通過路徑變量影響到區域創新效率，模型構建如下：

式（6）—式（7）中：CHANNEL包括3個變量：企業R&D經費支出（RDI），采用各省份R&D經費內部支出中的企業資金對數值衡量，同時為減弱異方差影響，對變量進行了對數化處理；尋租激勵（CRI），參照戴魁早的做法[29]，采用各省份每十萬名公職人員犯罪立案數衡量；企業家創業精神（ENT），參照LI等[30]的做法，采用各省份個體戶和私營企業數量占總人口比重衡量。LF·CHANNEL表示土地財政依賴度與路徑變量的交互項；其他變量同上文。所用數據來源于《中國統計年鑒》《中國檢查年鑒》及檢察院公報。

表4中模型5—模型6給出了機制1（企業創新資金投入擠占效應）的檢驗結果。由模型5可知，土地財政的系數顯著為負，表明土地財政擠占了企業創新資金投入。由模型6可知，企業R&D經費支出的系數顯著為正，表明創新資本投入增加能夠促進創新效率提升。同時，由于表征企業R&D經費支出對創新效率的邊際效應的系數β2顯著為負，表明土地財政弱化了企業創新資金投入對創新效率的促進作用。由此，企業創新資金投入是土地財政影響區域創新效率的重要機制。

模型7—模型8給出了機制2（尋租激勵效應）的檢驗結果?？梢钥闯觯恋刎斦l了尋租行為，尋租行為抑制了區域創新效率，且土地財政強化了尋租行為的負向作用效果。由此，尋租激勵是土地財政影響區域創新效率的重要機制。

模型9—模型10給出了機制3（企業家創業精神扭曲效應）的檢驗結果。可以看出，土地財政擠出了企業家創業精神，企業家創業精神能夠顯著提升區域創新效率，且土地財政弱化了企業家創業精神的正向作用效果。由此，企業家創業精神是土地財政影響區域創新效率的重要機制。

另外，考慮到模型可能存在由反向因果關系引發的內生性問題，本文通過將解釋變量的一階滯后項替換原變量進行了重新估計，所得結論與前述一致，具有較好的穩健性。

表4 影響機制檢驗結果Tab.4 The results of mechanism test

7 研究結論與啟示

本文首先對土地財政影響區域創新效率的機制進行了理論分析，隨后基于超越對數SFA模型對區域創新效率進行了測度。在此基礎上，通過構建空間計量模型實證考察了土地財政對區域創新效率的影響效應。主要研究結論如下：中國區域創新效率整體呈現上升態勢，但地域分異明顯，呈現東西中部依次遞減的特征；中國區域創新效率具有典型的空間集聚特征；整體而言，土地財政抑制了區域創新效率的提升，但作用效果存在空間差異，東部地區土地財政對創新效率的負向影響最大，西部次之，而中部地區的影響不顯著；進一步，機制檢驗結果發現，土地財政對區域創新效率的抑制作用是通過擠占企業創新資金投入、扭曲企業家創業精神以及引發權利尋租等路徑實現的。

基于研究結論，本文得到以下啟示：（1）調整現有財政分配模式，緩解地方財政壓力。一是應完善轉移支付制度，嘗試按照地方經濟發展水平、財政狀況等客觀標準確定轉移支付規模，實現轉移支付均等化。二是構建以房產稅、物業稅、環境稅等為主的地方稅體系，穩定政府財政收入。三是中央應考慮將部分事權適當上移，改變地方政府財權事權不對等局面。（2）改革政績考核機制，校正地方政府短視化行為。應建立合理的多維考核體系，弱化經濟規模比重，融入創新能力指標，切實切斷土地利益鏈。（3）完善土地管理體制，營造良好的創新環境。一是將競爭機制引入土地交易市場，打破地方政府在土地征用與供應中的絕對壟斷權，提升土地資源配置效率；二是將土地出讓收入納入預算體系，規范其支出結構；三是完善土地監管機制，加大土地違法查處力度。應加快推進閑置土地清理處置，盤活閑置土地用于創業創新。堅決打擊土地貪污、腐敗等違法行為，壓縮土地尋租空間，營造良好的創新生態環境。