中國國土空間用途管制的基礎性問題思考

岳文澤，王田雨

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

長期以來，中國國土空間管制職能分屬不同部門。管制主體、價值取向、管制目標差異，采用的管制手段不盡相同，導致管制內容交叉重疊、部門之間矛盾沖突不斷、管制效率低下[1-3]。自中共十八屆三中全會提出推進國家治理能力與治理體系現代化目標以來，國土空間用途管制的地位顯著提升。2019年5月中共中央印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），進一步指出要以空間規劃體系為基礎，國土空間用途管制為手段，實現國土空間治理體系與治理能力的現代化[4]。由此可以明確，在當前的空間治理體系中，國土空間用途管制處于核心樞紐位置，將發揮承上啟下的作用。

自然資源部組建后，中共中央國務院頒布了《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》（“三定方案”），設立“國土空間用途管制司”，使得國土空間用途管制的行政體系逐漸完善。與此同時，如何建立中國的國土空間用途管制體系引發廣泛討論，已有研究主要集中在國土空間用途管制的內容、手段、國際經驗以及空間用途管制轉型面臨的問題等方面[5-10]。然而，圍繞著國土空間用途管制體系的一些基礎理論問題還缺少共識。例如，圍繞空間用途的管制對象，區域、要素與主體行為之間的邏輯關系如何？圍繞管制過程，行政手段與經濟、法律等其他手段的關系如何？計劃、審批、許可等手段本質上區別在哪里？圍繞管制主體，空間規劃編制及監督實施部門與用途管制部門的職能邊界在哪里？因此，本文試圖從國土空間用途管制“管什么、怎么管、誰來管”三個基礎性問題入手，結合國家機構改革和用途管制體系建設，思考新時代國土空間用途管制制度的核心內涵與邏輯。

2 “管什么”的問題：對象不明確，內涵與屬性不清晰

土地用途管制制度在國外也稱“土地使用分區管制”（日本、美國、加拿大等）、“土地規劃許可制”（英國）、“建設開發許可制”（法國、韓國等）等，核心是通過國家公權力，規定土地用途、明確使用條件，規范各類主體必須按照規定的用途和條件來使用土地的制度[9，11-12]。隨著機構改革塵埃落定，中國的用途管制制度也從“土地用途管制”轉變為“國土空間用途管制”，其中，國土空間強調特定權屬、特定區位下自然稟賦集成與人類活動的綜合，具備自然和社會經濟的雙重屬性。這標志著用途管制將實現由單要素管理到生命共同體管制，由注重資源性向注重資源、資產、權利綜合性轉變[13]。因此，新用途管制體系的首要問題就是要界定“國土空間”的基本內涵。

2.1 國土空間用途管制對象：空間—屬性—行為三位一體

從過去的土地用途管制到國土空間用途管制，管制對象是什么的問題尚未明確，過去土地用途管制的對象涉及空間（布局）、屬性（用途轉換、強度提升等）以及人們的利用行為（開發、建設、保護）等，內涵關系復雜[14-15]；此外，有學者認為國土空間用途管制的空間對象包括區域與要素兩個方面，而管制對象的屬性則相對復雜，例如指標、邊界、權利、用途、分區、名錄、標準等[16]。這些所謂“屬性”是空間的屬性，還是人類行為的屬性，并不清晰。國土空間用途管制的對象是一個多維的復雜系統。首先，管制的直接對象“國土空間”，既是一切自然資源與生態環境要素的集成系統，又是承載人類社會經濟活動的物理載體，也是國家行使主權的權利范圍；其次，人類圍繞著國土空間的開發利用與保護行為是管制對象的本質與核心，而屬性則是人類行為與國土空間交互作用內涵的呈現，例如指標、類型、強度、權利等，是管制對象的具體表現，也是管制的具體內容?？臻g、屬性與行為實際上是一個事物的三個方面，因此，當前國土空間用途管制對象可視為“空間—屬性—行為的三位一體”，即空間是載體、屬性是表現、行為是本質（圖1）。

圖1 國土空間用途管制對象：三位一體Fig.1 The object of territorial and space use control: the trinity of spatial-behavior-attribute

2.2 用途管制的空間內涵：實體空間—功能空間—管理空間

國土空間用途管制的直接對象是空間，“空間”如何來界定引發了學者們的廣泛關注和討論[17-19]。不同學科對空間的定義不同，常見的空間類型通常包含兩大類：第一類是 “物理空間”，即物體存在、運動的（有限或無限的）場所。物理空間又可以分為實體空間、管理空間和功能空間等。第二類是“虛擬空間”，即人對物理空間產生的意象或感知，例如城市研究中經常提到的城市意象等。虛擬空間將人與環境的互動反饋機制作為一個統一的整體，它超出了客體形式，依賴于獨立的認知個體對空間的感知，其個性化和隨機性使得管理實踐難以有效實施。因此，國土空間用途管制的對象應當是一種“看得見、抓得住”的物理空間。

物理空間的內涵，具有實體空間、功能空間和管理空間“交叉”的問題。具體而言，自然實體空間具有位置固定性，而包括人在內的生物則具有流動性，“以流定形”產生了與實體空間不匹配的功能空間[20]，同時，為了行使國家公權力需要，又形成了與上述二者都不匹配的管理空間。以城市為例，建成區可被視為實體空間，因其作為城市人口和各種非農業活動高度密集的地域而區別于鄉村；而城市通過人流、物質流、信息流等與周邊地域存在頻繁的經濟聯系，從而形成了區域功能一體化的功能空間，例如都市圈和城市群都是典型的功能空間[21]；為了管理需要，按照一定程序設市建制，并確定其行政邊界，即管理空間。三種空間相互作用、相互交叉。

傳統的空間用途管制經驗以及當前共識都表明，國土空間管制中的“空間”理論上是功能空間，但是在實踐中，管制“空間”的劃分操作大都以“地塊”為基本準則，而“地塊”在很大程度上是一個實體空間，從而產生實體與功能的“失配”。以兩棲生物為例，其棲息地包括水域與陸地，如果只是把水域劃為紅線保護空間，而岸上劃為開發空間，顯然是降低了特定的生態功能。對于跨越行政邊界的脆弱生態系統來說，一方劃分為生態紅線區，另一方劃分為一般生態空間，不僅不利于生態保護，還會加劇生態系統退化。

通過上述分析，不難發現空間管制的三條重要控制線并不等于《若干意見》中界定的城鎮、農業、生態三種空間的功能邊界，其本質上是空間用途管制的法律標準、是政府對空間準入行為的判斷依據。在操作上，是基于實體空間—功能空間—行政空間綜合決定下的管理界限。因此，新的用途管制在空間劃分上必須綜合協調好實體空間、功能空間以及管理空間的對立與統一問題。

2.3 用途管制的空間屬性：異質性—動態性—尺度性

建立清晰、明確的國土空間分類體系，是國土空間用途管制的前提與基礎。然而，國家現有政策文件對國土空間的分類表述呈顯著性差異。如《全國主體功能區規劃》中把國土空間分成了城市空間、農業空間、生態空間和其他空間；十八大報告及后續的十八屆各中全會的文件都把國土空間劃分為生產、生活與生態三類空間；國家空間規劃試點及建立空間規劃體系的相關文件中則強調了城鎮、農業與生態三類國土空間。當前國土空間的分類體系較為混亂的原因是人們對空間屬性的復雜程度認識不夠。

第一，空間異質性與同一性的對立與統一。國土空間的分區實質是將國土空間單元功能相對一致、相似度高的合并為同一類型空間，具有差異的單元則分開[22]。但對于生產、生活與生態的分區而言，本質上是一種功能分區，所以復合性是常態、異質性是特殊[5]。必然會有一些模糊空間的存在，如農業生產區同樣也具有一定生態功能；如城市周邊高度非農化的城鄉結合部、農業觀光休閑區等。因此，三生空間具有重疊性和交叉性，兩兩之間、三者之間存在不同的可融合、可轉換區域（圖2），三生空間的劃定也不應是簡單的“劃分地盤”和“分而治之”。相比而言，生態保護區、基本農田保護區，則是根據主導功能定位，落實對特定國土空間保護需求的核心區域，城鎮開發空間是承載主要建設開發活動的重點空間，都是管控人類對空間開發利用與保護行為的剛性準則。所以不同于《若干意見》的表述，由三線為基礎確定的三區（生態紅線區、永久基本農田保護區、城鎮開發區等）是基于功能理念的的管理空間，其異質性明顯高于同一性，三線互不交叉已經成為基本共識，且三線各自范圍內有著剛性的管制規則[13，23]。所以要辯證地看“三生”空間與“三線”的關系?！叭笔前l展理念，是宏觀格局，強調功能空間的融合與協調；而“三線”是空間管制抓手，是規范空間開發與保護行為實踐的準則，強調剛性約束，同時保障底線思維在各層級用途管制中的傳導[23-25]。通過“三生”協調實現戰略引領：一方面科學布局生產空間、生活空間、生態空間，體現戰略性、提高科學性、加強協調性；另一方面，嚴格劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，在操作層面上強化底線思維，促進“三生”空間的融合發展，健全國土空間管控機制。

圖2 “三生空間”的異質性和同一性Fig.2 Heterogeneity and homogeneity of the three kinds of spaces

第二，管制空間的剛性與功能空間的動態性不適應?！度舾梢庖姟穼κ锌h層面三條控制線的劃定具有較強的剛性要求，而且強化規劃權威性，控制線一旦劃定就要嚴格實施，不得隨意調整。而功能空間邊界是由“流”來定的，具有高度動態性、節奏性等。例如，當前國內很多大城市形成的都市圈都突破了行政地域界限[26]，但城市外圍新住宅區開發，由于長期缺少人口導入而閑置，是城市實體空間，但不一定是功能空間，職住分離模式下的功能空間是“打了折扣”的功能空間。因此，空間的剛性管控如何適應功能的彈性變化是一個重要命題。隨著生產力發展，科技進步與治理水平提升對經濟發展模式的影響越來越大，社會轉型的速度越來越快，這一切都在重新塑造功能需求，重構功能空間。所以，在管理空間的剛性中如何融合具有自適應能力的彈性機制，與功能空間的高動態性相匹配，是新的國土空間用途管制體系需要重點思考的命題。

第三，空間的尺度性意味著需要建立多層級用途分區的管制體系?？臻g的尺度效應通常包括幅度和粒度兩方面內涵[27]，對國土空間用途管制而言，幅度表示管控行為所涉及到的空間范圍，粒度則表示最小可管控空間單元。當前國土空間用途管制對于幅度的認識和實踐是清晰的，即幅度劃分與行政區劃是一致的，涵蓋國家、省級、市級、區縣級、鄉鎮級等多個尺度。而不同管理層級下空間粒度的選擇是國土空間用途管制“怎么管”核心需要解決的問題?？臻g粒度大小決定了一定層級內用途管制的精細度及與事權切分的匹配度。試想一下，如果國家層面管理地塊，這顯然是低效的，并且導致用途管制戰略引導功能的喪失；如果鄉鎮層面來管理跨區域的流域問題，同樣也是不現實的。

3 “怎么管”的問題：理念創新與實踐滯后的矛盾

現階段，國土空間用途管制的目標從耕地保護轉變到“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”；管制內容從土地擴展到所有國土空間；管制依據從土地利用總體規劃等多項規劃到國土空間規劃；管制主體也從相互獨立的多個部門到統一的自然資源管理部門[1，17，28]。在這一背景下，如何梳理管制對象內部的結構關系，建立高效的管制體系顯得尤為重要。因此在“怎么管”上，也面臨一些問題。

3.1 生命共同體的系統治理思維與分區、分類管控的矛盾

新的國土空間用途管制體系的一個重要特點是引入了“生命共同體”的理念。強調將“山水林田湖草”當作一個“相生相息、復雜有機”的生態系統來看待，遵循生態系統的多樣性、整體性及內在關聯規律[29-30]。堅持山水林田湖草是一個生命共同體，強調要用系統思維統籌山水林田湖草治理?！跋到y治理”工作方針的提出，要求在具體治理上統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。然而，由于“生命共同體”是一個全新的理念，其基礎理論的研究薄弱，作為一個系統，其內部要素間相互作用的生物與物理學理論基礎缺乏[31]（圖3）。例如，“生命共同體”中“田”和其他要素的關系，以及如何厘清“田”的生產性功能與生態性功能關系等都還不明確。實際上，當前對“田”的生產性要求明顯大于“生態性”。此外，過去的用途管制，僅關注農地非農化的用途轉換，而“山水林田湖草”相互轉換所依賴的機制及對應的規則尚未明確。

圖3 生命共同體內在作用機制理論缺乏Fig.3 Lack of internal interaction theory of life community

首先，系統治理的思維與分區管制存在著一定的矛盾。傳統的用途管制核心內容之一就是要進行管制分區[5]，在《若干意見》中也多次強調劃定農業生產區、城鎮開發區、生態保護區等來實現用途轉換與開發準入的管制目標。因此，耕地與生態保護區不可避免地被劃分為兩個區，對二者管制的目標追求與方式差異顯著，必然導致系統治理思維與分區管制之間的矛盾。此外，過去對“山水林田湖草”的分區管制職責分散在多個部門，各部門從自身事權出發，劃定土地功能分區或空間管制區域，導致分區種類繁多。根據已有研究對各類分區的梳理，不難發現，各類分區原則和邊界都有較大差異。管制空間相互交叉，同一地塊可能會出現不同甚至矛盾的開發方向和用途，必然導致管制上的混亂[32]。

其次，《若干意見》中堅持分類管理的原則與系統治理思維存在矛盾。山水林田湖是一個生命共同體，形象地講，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。水是生命共同體系統中的核心和紐帶，當前的管理模式采用分類管理的原則，其中，自然資源部的“三定方案”中可以明顯看出對“土”的管理遠強于對“水”的管理，同時忽略了水土耦合的影響。因此，在落實生命共同體系統治理理念的時候要協調好系統耦合與分類管理的關系。

再次，“三區三線”劃定原則與系統治理理念存在矛盾。十八屆三中全會提出“通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”，這就要求將各類規劃整合為一個空間規劃，在統一框架下配置各類空間資源，作為空間用途管制的依據[16，32]。其中，劃定“三區三線”是空間規劃體系中的核心內容。然而，“三區三線”劃定原則并沒有很好地回應系統治理對于提高資源配置效率訴求。例如生態保護紅線劃定，現行方案大多從生態要素的重要性與脆弱度兩個原則來進行判斷，生態紅線區對一切人類活動的準入都是禁止的，割裂了生態與農業，生態服務與人的需求間的有機聯系[5]。這種將生態服務與人的需求隔離開來進行保護的管理邏輯與系統治理理念背道而馳。因此，國土空間用途管制要統籌三生空間，維持生態系統可持續的前提下，通過優化生態空間格局，充分發揮生態服務價值，構建三生空間良性互動的管控機制。

3.2 國土空間尺度性與管理層級事權不清的矛盾

對于中國這樣一個地域遼闊、人口眾多的國家而言，國土空間用途管制體系與空間的尺度效應相契合是政策順利施行和高效運行的基礎和保障。這意味著不僅需要建立多層級用途管制體系，還要厘清不同層級管理主體的權責關系。然而，自然資源部門整合后尚未建立起事權明晰的用途管制體系。通過對全國、省、市不同層級“三定方案”的解讀，不難發現當前各層級空間用途管制部門職責趨同，且無論是國家、省還是市級的“三定方案”，都涉及“劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線” “構建節約資源和保護環境的生產、生活、生態空間布局”等內容。各層級用途管制部門事權劃分不清晰、與空間的尺度性相矛盾。

《若干意見》作為建立中國用途管制體系的基礎性文件，明確提出了空間規劃體系的分級分類思想，即要編制五級三類規劃。尤其在規劃審批上，明確要改進審批內容過多、審批周期過長的問題。提出按照“誰審批誰監管”的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度，另外精簡規劃審批內容，“管什么，批什么”。然而在《若干意見》健全用途管制中，也僅提出所有國土空間分區分類實施用途管制的思想，五級規劃對應五級政府，而每一級政府究竟管什么仍然模糊不清。根據管制事權層級性與空間尺度性相匹配的原則，中央政府應把握國土空間總體發展戰略，保障和維護國家生態安全和糧食安全的生命線和底線；省級政府要落實國家意志，優化“三生”空間，重點管控各類功能分區；市縣級政府要管控具體布局，保障“三區三線”的實際落地；鄉鎮政府則通過落實詳細性控制規劃，管理具體項目。各層級規劃再通過控制性和約束性指標的層層分解，實現保護管控的剛性傳導和發展目標的逐級考核[13，33]。

3.3 國土空間用途管制手段界定：審批與許可的關系

土地利用的外部性決定了在無用途限制的市場條件下，經濟主體總會選擇投資收益率高的用途類型，導致具有公共效益的土地用途供應不足[11]。因此，為實現耕地和生態保護目標，必須采取行政手段進行干預，而用途管制本質上就是利用行政權力來配置土地發展權的過程。現階段中國國土空間用途管制的手段主要包含計劃管理、空間準入和監督管理三個方面。其中，空間準入是用途管控的核心，土地所有者、使用者必須嚴格按照國土空間規劃所確定的空間用途和條件使用土地。所以，與部分學者質疑中國國土空間用途管制過于強化行政手段，弱化經濟與法律手段不同[1]，筆者認為國土空間用途管制本質上是一種依靠國家強制力的行政過程，不存在行政手段強，其他手段弱的說法。不可否認，在具體管制實施中，市場因素可作為行政手段的輔助[34]。以浙江省德清縣的“標準地”改革為例，由政府制定“空間準入”標準，把每一塊建設用地的規劃建設標準、能耗標準、污染排放標準等指標明確后，帶“空間”一起打包出讓，企業拿地前，就已知道該地塊的使用要求和標準。這個過程實際上是發揮了市場在空間資源配置中的作用，同時免去了繁冗的審批手續，提高了用途管制的效率，其本質是“政府有為”換來的“市場有效”。

對于管制手段，還需進一步理順用途轉換和空間準入時審批與許可的關系。目前圍繞著土地審批與規劃許可的梳理、合并，自然資源部做了很多嘗試。例如，推行“多審合一” “多證合一”的改革，通過“一類事項一個部門統籌，一個階段同類事項整合”的要求，“一書兩證”等傳統的審批逐漸被國土空間用途轉用許可制度替代[35]。然而，與主流觀點認為中國的用途管制將從審批走向許可不同，筆者認為，二者適用的對象與規范的關系不完全相同，許可并不能完全取代審批。實際上，規劃許可僅適用于公民法人或其他經濟組織，而審批的適用對象要比許可更加廣泛，還包括行政機關本身（不同層級的政府）。另外，審批與許可所規范的關系也不同，規劃許可是規范政府與公民法人或其他組織的行政關系，即行政主體A和行政相對人B的關系；而審批規范的關系，除了行政主體A和公民法人（行政相對人B）的關系外，還用于規范不同層級政府間的關系，例如中央政府對地方政府行為的規范等。在過去的土地用途管制體系下，計劃指標分解、農轉用審批等無不體現中央政府對各級地方政府的規范。當前國土空間用途管制體系下，中央政府仍需審批手段，在目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等方面對各級地方政府的空間行為進行控制性審查。因此，在今后的國土空間用途管制體系中，審批和許可應該是一種并存且相互補充的關系。

4 “誰來管”的問題：治理結構流程再造是機遇還是挑戰

盡管空間用途管制內容豐富，其本質核心還是行政審批。行政審批的效率受治理結構的影響顯著。本次行政機構改革，對于國土空間的治理而言，其結構可以說是全流程的再造，帶來的機遇與挑戰并存[36]。

4.1 機遇：統一行使各類自然資源資產的空間管制權

過去中國的國土空間的管制職責分散到城市規劃、環境保護、發改委等不同部門，形成“九龍治水”模式，導致管制對象空間重疊、相互交叉、沖突矛盾，從而造成管制效率低下，生態保護不力等一系列問題[1]。而新的機構改革方案的初衷之一就是要落實由自然資源部統一行使國有自然資源資產管理，形成“五指成拳”的模式，由自然資源部一個部門整合各類空間的管制，承擔統一管制的職責[5，13]。此外，在自然資源部內部，國土空間管制的結構也進行了重大調整，實現了流程再造，原來土地用途管制的職責分散在不同的司局，自然資源部成立后，各類空間管制職責統一由用途管制司來牽頭負責，這些治理結構調整都對提升中國國土空間管制效率帶來了新的機遇。

4.2 挑戰：治理結構流程再造導致橫向與縱向協調成本增加

橫向上，按照空間規劃編制、空間用途管制與空間修復的流程實現職責分工，設立對應職能部門，容易演變成“鐵路警察、各管一段”的模式。規劃部門只負責規劃的編制，而規劃實施與監管則由空間管制部門負責，后續的國土整治與空間修復又由修復部門負責。這樣一來，規劃部門擔心規劃實施效率下降，而國土空間用途管制效率很大程度上取決于國土空間規劃對空間的設定與劃分。因此，規劃編制提供的“空間”必須要與空間管制的需求相結合，否則管制就會變成無源之水、無本之木。

《若干意見》并沒有明確界定空間規劃與用途管制部門之間的職能邊界，根據文件中 “誰組織編制、誰負責實施”的表述，規劃實施職能應該還是在空間規劃部門。但是，根據自然資源部的三定方案，明確由空間用途管制司負責編制年度實施計劃、組織擬訂區域準入政策、規劃許可政策、用途轉用政策及監督實施等，上述職能無不是規劃實施的重要手段。因此，在當前的治理結構下，圍繞著國土空間規劃的監督實施，空間規劃部門與用途管制部門之間的橫向協調成本可能會增加。

縱向上，本次自然資源管理機構改革的一個重要特點在于事權在不同層級政府間配置的錯位。直轄市、一線和部分強二線城市，形成以城市規劃與管理為主，其他自然資源管理職能為輔的事權架構，不論是話語權還是實際權力配置，規劃都處于主導地位。而國家、省、縣和少部分地級市的自然資源機構中，規劃只是多個部門的中一個，并非主導。上述兩種事權結構差異明顯，導致部分市級機構規劃與空間用途管制事權與上、下級對應部門錯位。例如，上海市規劃與自然資源局的國土用途實施處對應了自然資源部多個司的職能。這種“上下不對齊”的治理結構，是否會增加協調成本、降低治理效率，也需要今后重點關注。

5 結論

自國家明確“由自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”以來，學界與政府機構圍繞建立新的國土空間用途管制體系展開了豐富的討論，出臺了一系列相關政策。本文以用途管制對象為切入點，討論了國土空間用途管制管什么、怎么管和誰來管的三個基礎性問題。首先，對于管什么問題，在明確空間—屬性—行為三位一體的管制對象基礎上，要厘清實體空間、功能空間與管理空間對立與統一的關系，把握空間的異質性、動態性與尺度性的內涵與現實管理需求的關系。其次，對于怎么管的問題，要正確處理生命共同體的系統治理理念與分區、分類管控的矛盾，國土空間尺度性與管理層級事權不清的矛盾，管制手段中審批與許可之間的關系。最后，對于誰來管的問題，治理結構重構，為自然資源統一管理帶來重要機遇，但規劃與管制間職能界限的模糊、“上下不對齊”的機構設置也會帶來橫向與縱向的協調成本增加，治理效率降低。這些基礎性問題都需要在今后實踐中加以解決，以形成更加完善的中國國土空間用途管制體系。

致謝：感謝浙江大學靳相木教授對本文部分觀點的討論。