土地財政是否會影響產業升級
——基于基礎設施和房價的中介效應檢驗

宋德勇（教授），陶相飛

一、引言

自我國實行土地交易市場化改革以來，土地出讓金總額迅速增加，從2004 年的6412.18 億元增長至 2018 年的 65096 億元，14 年間增長了約 10 倍，年均增速達18%。而2018 年我國地方政府一般公共預算收入為97905 億元，土地出讓金總額占地方政府一般公共預算收入的比重為66.49%，土地財政成為地方政府財政收入的主要來源。土地作為政府調控經濟的重要手段，能夠顯著影響地區的產業結構。我國不同產業用地價格差異巨大，地方政府熱衷于通過壓低工業用地價格降低企業成本、吸引企業投資，客觀上促進了工業快速發展。但過度提高商、住用地價格也導致服務業生產成本偏高，限制了第三產業的發展，不利于產業轉型升級。土地財政也因此被認為是造成我國第三產業占比偏低的原因之一，限制了產業結構水平的提高。

從支出結構看，土地財政主要用于基礎設施建設，而基礎設施的改善能夠降低企業生產成本、促進生產要素流動、提高資源的配置效率，進而提高經濟發展的質量。土地財政規模擴大也會推動房價上漲，導致房地產行業過度繁榮、社會資源向房地產行業集聚，誘使眾多企業偏離主業，涉足房地產業務，使得經濟“脫實向虛”問題日益嚴重；房價過快上漲還會提高居民生活成本、增加企業生產成本，不利于企業發展壯大。但土地財政是否會通過促進基礎設施建設以及推動房價上漲間接影響產業升級，學術界對這一問題的研究還比較少。

二、文獻綜述

對于土地財政對產業升級的影響，目前相關研究較多，但分歧較大。一部分學者認為土地財政規模擴大會導致土地價格提高，能夠倒逼產業轉型。但也有不少學者認為土地財政會抑制產業升級，原因是我國工業用地價格與商、住用地價格差距過大，從而導致低端產業發展過度、高端產業發展不足。如李勇剛和羅海艷[1]從“協議出讓土地”與“招拍掛出讓土地”的角度分析了土地財政和第三產業發展間的關系，發現工業用地成本過低會導致第二產業發展過快、在國民經濟中占比過高；而商業用地價格過高，會導致第三產業發展不充分，不利于產業升級。

對于基礎設施與產業升級的關系，目前學者觀點比較一致，認為基礎設施建設能夠促進產業升級，但具體影響路徑有所差異：①良好的基礎設施能夠降低企業成本，加快資本、勞動、知識、技術等生產要素流動，推動產業轉型升級。Boarnet[2]認為，良好的基礎設施能夠降低交流成本，加快知識、技術擴散，促進創新活動開展，提高產業結構水平。Trip[3]認為基礎設施帶來的知識外溢是產業升級的關鍵，他認為基礎設施水平的提高能夠加快技術擴散、促進企業創新，加速產業轉型升級。②完善的基礎設施能夠促進產業集聚，降低企業生產成本、促進企業相互協作。梁樹廣[4]研究了產業升級的影響因素，認為基礎設施的完善能夠促進產業集聚、降低企業協作成本、共享勞動力資源，有利于產業轉型升級。吳福象、沈浩平[5]研究了長三角地區16 個核心城市基礎設施與產業升級間的關系，認為基礎設施水平的提高可以加速產業集聚，促進制造業以及服務業的發展。③完善的基礎設施能夠擴大企業市場范圍，深化產業分工，促進市場競爭，倒逼企業改進產品、提高技術水平、提高生產效率。李曉剛[6]研究了交通可達性與制造業升級間的關系，認為交通條件的改善能夠消除市場分割，擴大市場范圍，深化產業分工。高翔等[7]研究了縣級高速公路與第三產業發展間的關系，認為交通基礎設施可以擴大企業市場范圍，便于企業與市場聯系，促進市場競爭，在競爭的環境中促使企業提高技術水平、提高生產效率，加快企業發展壯大。

對于房價與產業升級之間的關系，已有研究認為房價上漲會從多個方面降低經濟發展的質量。原因如下：①房價上漲會使資本大量流向房地產行業，擠占實體經濟融資，導致低端產業發展過度、高端產業發展不足。林永民、呂萍[8]認為房價非理性上漲會抑制產業升級，因為房價上漲過快會使大量資本流入房地產行業，導致實體經濟融資困難，不利于產業轉型。張杰等[9]從貸款期限的角度研究了房價與創新的關系，認為房價上漲會使房地產行業利潤率提高，促使銀行將大量資金提供給房地產公司，從而擠占實體經濟融資，減少企業研發投入。②房價上漲會誘使企業偏離主業，進行房地產投資，縮減創新投入。Miao、Wang[10]認為房價上漲對創新具有抑制作用，房價越高則企業創新傾向越弱。王文春、榮昭[11]研究了房價上漲與企業創新間的關系，認為房價上漲會提高房地產行業收益率，在高額利潤的誘導下工業企業會縮減研發、創新投入。③房價上漲會提高企業生產成本，不利于產業升級。陳斌開等[12]利用微觀企業數據研究了房價上漲與經濟增長的關系，認為房價上漲會提高居民生活成本，從而導致工人工資上漲、企業生產成本增加，進而使企業利潤率降低，不利于經濟發展質量的提高。劉建江、羅雙成[13]從要素流動的角度研究了房價上漲與產業升級間的關系，認為房價上漲會導致勞動、土地、原材料等要素價格上漲，壓縮企業利潤空間，縮減創新投入，不利于產業升級。

由以上文獻綜述可以發現，現有研究忽略了土地財政對產業結構的間接影響。無論是土地出讓結構還是土地價格，已有研究分析的只是土地財政對產業升級的直接影響。實際上除了直接影響，土地財政也會提高基礎設施水平以及房價，間接影響產業結構。已有研究認為，土地財政與產業升級的關系比較單一，但不同時期二者的關系可能會有所差異。當土地財政規模較小時，房價水平較低，土地財政對產業升級的負面影響較?。坏S著經濟持續發展，土地財政規模不斷擴大，房價也不斷提高，土地財政對產業升級的負面影響會不斷增大，因此土地財政與產業升級可能存在一種動態關系。

三、土地財政影響產業升級的作用機制

（一）土地財政通過提高商、住用地價格抑制產業升級

工業用地價格與商、住用地價格差別過大，使得第二產業占比較高，第三產業占比較低，不利于產業轉型升級。我國土地市場存在扭曲情況，表現為工業用地供給較多，商、住用地供給較少，工業用地價格與商、住用地價格差異巨大。我國工業用地占供地總面積的30%左右，商、住用地面積僅占供地總面積的20%～35%；而其他國家工業用地占一般城市用地的比重在10%～15%之間，商、住用地占城市用地面積的比重在60%～70%之間。我國商、住用地價格是工業用地價格的6 ～10 倍，而土地資源更為稀缺的日韓兩國，商、住用地價格僅是工業用地價格的1 ～2倍。工業用地供給過多、工業用地價格過低，使得第二產業占比過高，第三產業發展不足。因此，本文提出第一個假設：

假設1：土地財政使得第二產業占比較高、第三產業占比較低，不利于產業升級。

（二）土地財政通過基礎設施、房價間接影響產業升級

1.土地財政通過推動基礎設施建設間接促進產業升級。根據已有文獻可知，土地財政會提高基礎設施水平，而基礎設施主要通過以下途徑影響產業升級：第一，基礎設施水平的提高能夠降低企業運輸成本，促進資本、勞動、技術等生產要素的流動，優化資源配置，促進產業升級。第二，基礎設施水平的提高能夠加快產業集聚，促進企業協作，深化行業分工，促進企業相互學習、模仿與創新，加快產業轉型。第三，基礎設施水平的提高能夠消除市場分割，擴大企業市場范圍、密切企業與市場間的聯系、促進市場競爭，加快企業產品改進、技術升級、創新研發。因此，本文提出第二個假設：

假設2：土地財政能夠提高基礎設施水平，促進產業升級。

2.土地財政推動房價上漲間接抑制產業升級。

因土地財政而支付的土地價格作為房地產企業的一種成本，會通過提高房價抑制產業升級。根據現有研究，主要傳導路徑為：第一，房價上漲會擠占實體經濟融資，導致低端產業發展過度、高端產業發展不足；第二，房價上漲會減少企業創新投入，降低新產品、新技術的研發速度，不利于產業結構改善；第三，房價上漲會增加企業生產成本，特別是服務業成本，不利于第三產業的發展壯大。因此，本文提出第三個假設：

假設3：土地財政能夠推動房價上漲，抑制產業升級。

（三）土地財政與產業升級的動態關系

由于基礎設施和房價對產業升級的影響不同，因此，土地財政對產業升級的影響可能因房價的不同而存在差異。在房價較低的時候，土地財政對產業升級的負面影響較小，而基礎設施的改善能夠促進產業升級，因此土地財政對產業升級的中介效應為正；同時，房價較低也表明商、住用地價格不高，土地市場扭曲不明顯，土地財政可能會促進產業升級。隨著土地財政的規模不斷擴大，房價不斷上漲，高房價對產業升級的抑制作用會越來越顯著，最終超過基礎設施的促進作用，土地財政對產業升級的中介效應為負；較高的房價水平也表明土地商、住用地價格過高，土地市場扭曲嚴重，限制第三產業發展，土地財政對產業升級的影響可能會由促進轉為抑制。因此，本文提出第四個假設：

假設4：隨著房價上漲，土地財政對產業升級的影響可能會發生變化，由最初的促進產業升級變為抑制產業升級，土地財政與產業升級關于房價存在著門檻效應。

四、實證分析

（一）模型設定

Mackinnon 等[14]認為，解釋變量通過中間變量對被解釋變量產生的間接影響被稱為中介效應。Baron、Kenny[15]最早提出利用逐步回歸法對中介效應進行檢驗，此后溫忠麟等[16]對該方法進行了改進并被眾多學者引用。本文借鑒溫忠麟等[16]的方法，檢驗土地財政對產業升級的間接影響機制。與傳統的回歸分析相比，該方法能夠得到較為深入的分析結果。

針對土地財政與產業升級間的關系，本文設定如下模型：

其中：ISi，t為被解釋變量，表示城市i在t年的產業結構指數；landi，t-1為核心解釋變量，用來衡量土地財政，由于土地財政主要通過房價以及基礎設施影響產業升級，考慮到房地產開發商從拿地到樓盤預售需要一段時間，因此對其滯后一期；Xi，t為控制變量；μi，t為不可觀測的地區因素；bi，t為不可觀測的時間因素；εi，t為殘差項。

為了研究基礎設施以及房價是否發揮中介作用，本文將基礎設施和房價設定為中介變量，對其進行進一步的檢驗。模型設定如下：

其中，Roadi，t為中介變量，表示 i 城市 t 年的基礎設施水平。中介效應的判定過程為：①如果α1顯著，則說明土地財政對產業升級存在總效應。②如果β1顯著，則說明土地財政會影響基礎設施建設。③如果α3顯著，則說明基礎設施會影響產業升級。此時需要關注α2是否顯著，α2為土地財政對產業升級的直接影響，如果α2不顯著則說明基礎設施發揮著完全中介效應，如果α2顯著則說明基礎設施對產業升級發揮著部分中介效應。如果β1×α3的符號與α2相同，則中介效應占比為|β1×α3/α1|；如果β1×α3的符號與α2不同，則基礎設施就發揮著遮掩效應，效應占比為|β1×α3/α2|。④如果β1和α3至少有一個不顯著，則需要引入bootstrap檢驗，測算β1×α3的大小。

（2）、（3）兩式僅列出了基礎設施為中介變量時的方程，以房價為中介變量時的方程與此類似，這里不再過多贅述。

考慮到房價水平不同，土地財政與產業升級間的關系可能會發生變化，本文設定如下門檻模型：

當存在多門檻時，則以此類推。

（二）變量選取及數據說明

1.被解釋變量：產業高級化指數（IS）。根據產業升級一般理論，產業結構升級表現為第三產業在國民收入中所占比重不斷提高，因此這里借鑒干春暉等[17]的方法，利用第三產業產值與第二產業產值之比作為產業高級化指數，來衡量產業結構水平。

2.核心解釋變量：土地財政依賴程度（land）。本文的土地財政為狹義的土地財政，即政府出讓土地使用權所獲得的土地出讓金總額。對于土地財政的衡量，本文借鑒周彬、周彩[18]的方法，利用土地依賴程度來衡量土地財政規模，計算方法為土地出讓金總額與地方財政一般預算內收入之比。土地財政依賴程度越高，表明地方政府土地出讓金規模越大。

3.中介變量：基礎設施水平（lnroad）及房地產價格（lnP）?；A設施水平借鑒張勛等[19]的衡量指標，采用每平方公里的道路面積來衡量，計算方法為城市公路總面積與區域面積之比，并對其取對數。房地產價格利用地級市當年商品房銷售總額與商品房銷售面積之比來衡量，并對其取對數。

4.控制變量。①技術創新水平（lnte）。本文采用教育與科研經費投入總額來衡量技術創新水平，并對其取對數。②人力資本水平（lnhc）。本文采用每萬人中大學生數量來衡量人力資本水平，并對其取對數。③社會信貸余額（lnmoney）。本文采用金融機構年末貸款余額來衡量融資約束程度，并對其取對數。④實際利用外資（lnfdi）。本文采用實際利用外資總額來衡量外商投資規模，并對其取對數。⑤政府支出（gov）。本文利用政府支出占GDP 的比重衡量政府對經濟的干預程度。⑥城市人口（lnpeople）。本文采用城市常住人口數量來衡量城市人口規模，并對其取對數。

本文選取的樣本為全國地級市，時間為2004 ～2016 年。剔除數據缺失嚴重以及存在異常值的城市，最后選取240個地級市作為研究對象。土地出讓金總額來自《中國國土資源數據庫》，城市CPI 指數來源于各省統計年鑒，城市道路總面積及城市區域面積來自《中國城鄉建設數據庫》，城市常住人口、商品房銷售總額及銷售面積來自《中國區域經濟數據庫》，其他數據來自《中國城市數據庫》。部分缺失數據利用插值法補足。所有數據都以2003 年為基期，并利用CPI 指數對其進行調整。變量的描述性統計見表1。

表1 變量的描述性統計

（三）實證分析

1.土地財政與產業升級。本文首先對（1）式進行檢驗，Hausman 檢驗的結果表明模型適用于固定效應模型?；貧w結果如表2所示。由表2可知，不考慮控制變量時，土地財政對產業升級的回歸系數為負，且結果顯著，表明土地財政不利于產業升級。加入控制變量后，土地財政對產業升級的回歸系數依然為負，且結果顯著。可能是因為工業用地成本較低，導致工業發展過度，在國民經濟中的占比過高；而商、住用地價格較高，導致企業生產成本高企，不利于產業轉型升級。另外，當前房價水平較高，導致大量信貸資源向房地產行業集聚，擠占非房地產企業融資，使得鋼鐵、水泥、建材等低端產業發展過度，高端產業發展不足；房價上漲導致創新投入減少，不利于新產品、新技術、新產業的培育；房價上漲增加了企業的成本，特別是導致第三產業生產成本提高，制約了產業轉型升級。

技術創新對產業升級的回歸結果為負，原因可能是過去我國中低端產業擴張過快，產業結構水平偏低，技術創新對產業升級的促進作用不明顯。人力資本對產業升級的回歸結果為負但不顯著，表明人力資本水平提高對產業升級的影響不明顯。社會信貸余額對產業升級的回歸結果為正且顯著，表明融資環境的改善有利于產業轉型升級。外商投資對產業升級的回歸結果為負且顯著，表明外商投資的增加反而抑制了產業升級。政府支出對產業升級的回歸系數為正且顯著，表明政府支出代表了政府的政策導向，對產業升級有促進作用。城市人口對產業升級的回歸系數為正且顯著，表明較多的城市人口意味著更大的市場、更充足的勞動力，有利于產業結構的改善。

由于中部、西部地區土地財政依賴程度、基礎設施建設水平以及房價差別較小，因此本文將中、西部地區作為一個整體，與東部地區進行對比分析。結果顯示除人力資本外，其他變量對產業升級的影響與總體回歸基本相同。從東部與中西部地區的回歸結果來看，東部地區土地財政對產業升級的負面影響要大于中西部地區，原因可能是東部地區土地財政規模更大、房價水平更高，土地財政對產業升級的抑制作用更強。人力資本方面，東部、中西部地區人力資本對產業升級的回歸系數為正且不顯著，表明我國人力資本對產業升級的促進作用不明顯。

表2 土地財政與產業升級

表3 土地財政對產業升級的中介效應檢驗

2.土地財政的中介效應分析。

（1）總體中介效應檢驗。為了檢驗土地財政是否通過基礎設施建設以及房價間接影響產業升級，本文分別以基礎設施、房價為中介變量對其進行檢驗，結果如表3所示。

從直接效應來看，土地財政對產業升級的回歸系數為負且顯著，表明房價及基礎設施對產業升級存在著間接中介作用。土地財政對產業升級的回歸系數為負，表明土地財政通過提高商、住用地價格以及壓低工業用地價格抑制了產業升級，假設1 得到了驗證。土地財政對房價的回歸系數為正且顯著，表明土地財政確實推動了房價上漲；房價對產業升級的回歸系數為負且顯著，表明房價的提高對產業升級存在抑制效應，效應占比為16.23%，假設3得到了驗證。土地財政對基礎設施的回歸系數為正且顯著，表明土地財政促進了基礎設施建設；基礎設施對產業升級的回歸系數為正且顯著，表明基礎設施對產業升級有促進作用。由于土地財政對產業升級的直接影響為負，因此土地財政通過基礎設施建設發揮了遮掩效應，效應占比為5.52%，假設2得到了驗證。

（2）東部地區中介效應檢驗。表4列示了東部地區土地財政對產業升級影響的中介效應檢驗結果。

表4 東部地區土地財政對產業升級影響的中介效應檢驗

表4表明，從直接效應來看，東部地區土地財政與產業升級的系數為負且顯著，表明房價及基礎設施對產業升級存在著間接中介作用。土地財政對房價的影響為正且顯著，表明土地財政推動了房價上漲；而房價對產業升級的回歸系數為負，但不顯著，因此需要引入bootstrap 檢驗。本文隨機進行5000 次抽樣，檢驗系數乘積的大小。房價的bootstrap檢驗結果為-0.0113，介于（-0.0219，-0.0024）之間，不包括0，通過了檢驗。表明土地財政通過房價對產業升級起到抑制作用，發揮著間接中介效應，效應占比為23.30%。基礎設施的bootstrap 檢驗結果為-0.0041，介于（-0.0104，0.0009）之間，包括了0，所以東部地區基礎設施對產業升級的中介效應為0。原因可能是東部地區基礎設施水平一直較高，基礎設施不是制約產業升級的關鍵，導致土地財政通過基礎設施對產業升級的促進作用不明顯。

（3）中西部地區中介效應檢驗。表5列示了中西部地區土地財政對產業升級影響的中介效應檢驗結果。

表5 中西部地區土地財政對產業升級影響的中介效應檢驗

從表5 可知，考慮了基礎設施以及房價之后土地財政對產業升級的回歸系數為負且顯著，表明土地財政通過房價和基礎設施發揮著間接中介作用。中西部地區土地財政對房價的回歸系數為正且顯著，表明土地財政推動了房價上漲；房價對產業升級的回歸系數為負且顯著，說明房價上漲不利于產業升級，效應占比為20.36%。土地財政對基礎設施的回歸系數為正且顯著，表明土地財政促進了中西部地區基礎設施的建設；基礎設施對產業升級的回歸系數為正且顯著，表明基礎設施對產業升級有中介作用，但表現為遮掩效應，效應占比為5.29%。

3.土地財政關于房價的門檻回歸分析。從以上分析可知，土地財政通過房價對產業升級起到抑制作用，其中東部地區房價的中介效應占比為23.30%，而中西部地區房價的中介效應占比為20.36%。房價越高，土地財政對產業升級的抑制作用越大；而基礎設施對產業升級的促進作用較小，始終小于房價的抑制作用。因此，房價水平不同，土地財政對產業升級的影響可能會存在差異。

表6 的門檻自抽樣檢驗結果表明，土地財政關于房價存在著門檻效應，為雙門檻。表7 表明，門檻值對應的房價分別為1489.5801 元/平方米和2154.5818 元/平方米。從表8 可以看出，當房價低于1489.5801 元/平方米時，土地財政對產業升級的回歸系數為正且顯著，表明土地財政對產業升級有促進作用。原因在于此時房價較低，房價對產業升級的抑制作用小于基礎設施對產業升級的促進作用，土地財政對產業升級的中介效應為正。同時房價水平低表明商、住用地價格不高，工業用地價格與商、住用地價格差距不明顯，土地財政對產業升級的抑制作用不明顯。當房價介于1489.5801 元/平方米和2154.5818 元/平方米之間時，土地財政對產業升級的回歸系數幾乎為零，且結果不顯著。表明此時基礎設施對產業升級的促進作用與房價的抑制作用相當，土地財政對產業升級的中介效應較小。房價迅速上漲也表明商、住用地價格快速上漲，土地財政對產業升級的抑制作用開始增強。當房價高于2154.5818元/平方米時，土地財政對產業升級的回歸系數為負且顯著，說明房價的提高對產業升級的抑制作用不斷增大，并超過了基礎設施對產業升級的促進作用，此時土地財政對產業升級的中介效應為負。房價較高表明商、住用地價格較高，土地市場扭曲嚴重，最終導致土地財政不利于產業升級，假設4得到驗證。

表6 門檻自抽樣檢驗

表7 門檻估計結果

表8 以房價為門檻值的估計結果

（四）穩健性檢驗

為了避免結果的偶然性，本文更換核心變量再次對模型進行回歸。本文使用土地出讓金總額的對數（lnlandz）替換土地財政依賴程度，利用人均道路面積的對數（lnroad1）替換每平方公里道路面積，利用房地產固定資產投資總額的對數（lnreiz）替換房價，其他變量保持不變。替換變量的回歸結果如表9～表15所示。

1.土地財政與產業升級。從表9可知，無論是總體還是東部、中西部地區，土地財政對產業升級的影響均為負，表明土地財政抑制了產業升級。

2.土地財政的中介效應檢驗。

（1）總體中介效應檢驗。從表10可知，土地財政對產業升級的回歸系數不顯著，表明房地產固定資產投資和基礎設施建設發揮著完全中介效應。房地產固定資產投資對產業升級有抑制作用，效應占比為120.84%；基礎設施建設對產業升級有促進作用，發揮著遮掩效應，效應占比為57.11%。

（2）東部地區中介效應檢驗。從表11可知，東部地區土地財政對產業升級的回歸系數不顯著，表明房地產固定資產投資與基礎設施建設發揮著完全中介作用。房地產固定資產投資對產業升級有抑制作用，效應占比為81%；而基礎設施建設在產業升級中發揮著遮掩作用，效應占比為28.23%。

表9 土地財政對產業升級的影響

表10 土地財政對產業升級的中介效應檢驗

（3）中西部地區中介效應檢驗。從表12 可以發現，中西部地區土地財政對產業升級的回歸系數不顯著，說明房地產固定資產投資與基礎設施建設發揮著完全中介作用。房地產固定資產投資對產業升級有抑制作用，效應占比為114.35%；基礎設施建設在產業升級的過程中發揮著遮掩效應，效應占比為42.34%。

表11 東部地區土地財政對產業升級的中介效應檢驗

表12 中西部地區土地財政對產業升級的中介效應檢驗

3.土地財政關于房價的門檻回歸分析。從表13、表14 可知，土地財政關于房地產固定資產投資存在著雙門檻。從表15 可知，當房地產固定資產投資低于第一門檻值時，土地財政對產業升級的影響為正且顯著；當房地產固定資產投資位于第一門檻值與第二門檻值之間時，土地財政對產業升級的回歸系數為負且顯著；當房地產固定資產投資越過第二門檻值時，土地財政對產業升級的回歸系數為負但不顯著。上述結果表明隨著土地財政規模擴大，土地財政對產業升級的抑制作用越來越強。

表13 門檻效果自抽樣檢驗

表14 門檻估計結果

表15 土地財政關于房地產固定資產投資的門檻回歸結果

我國不同時期房價中位數及增速圖

從圖中可以看出，房價門檻值對應的時間恰好是2005 年和2009 年。2005 年之前房價水平低于第一門檻值，此時上漲速度雖然較快，但是房價水平并不高。2005 ～2009年期間房價上漲速度加快，房價水平介于第一門檻值與第二門檻值之間。2009年之后我國房價雖然增長速度有所下降，但依然不斷上漲并越過第二門檻值。目前我國房價水平早已越過了第二門檻值，房價水平過高，對產業升級的抑制作用不斷增強并超過基礎設施的促進作用，土地財政抑制了產業升級。

五、結論及政策建議

（一）結論

土地財政作為政府收入的主要來源之一，會通過擴大商、住用地價格與工業用地價格差距而抑制產業升級，也會通過影響基礎設施以及房價間接影響產業升級。一方面，土地財政能夠加快基礎設施建設，提高基礎設施水平，進而降低企業運輸成本、加快要素流動，促進產業集聚，深化產業分工，擴大市場范圍，促進產業升級。另一方面，土地財政也會提高房價，使得社會資源向房地產行業集聚，非房地產企業融資不足，導致低端產業發展過度，高端產業發展不足；企業創新投入不足，限制了企業創新活動的開展；企業生產成本提高，抑制了產業轉型升級。并且，土地財政對產業升級的影響會隨房價的提高而發生變化。當房價水平較低時，房價對產業升級的抑制作用較小，此時土地財政對產業升級有促進作用。隨著土地財政規模不斷擴大，房價不斷上漲，土地財政對產業升級的影響由促進轉為抑制。

（二）政策建議

根據本文的結論，提出如下建議：①縮減土地財政規模，降低地方政府對土地財政的依賴。一方面要積極培育地方主體稅種，健全及完善房產稅、資源稅、消費稅等稅種的征收體系，提高國企利潤上繳比例，保證地方政府有穩定的稅收來源；另一方面可以提高地方政府發債額度，緩解財政收支壓力，加大轉移支付力度，提高中央對地方政府的支持力度。②積極調控房價，抑制房價過快上漲。政府應該增加商、住用地供給，降低商、住用地成本；加快廉租房和共有產權房的建設，緩解市場需求壓力，抑制房價過快上漲；建立和完善房產稅等制度，抑制房地產市場投機；因城施策調控房價，保證房地產市場穩定發展。③提高土地財政的利用效率。地方政府應加大土地財政在基礎設施上的投入，繼續推進基礎設施建設，努力提高農村基礎設施水平。真正做到土地財政取之于民，用之于民。