論法治化語境下的公共危機管理問責制

張鵬

上海外國語大學國際

工商管理學院公共關系學系副教授

汪子儀

上海外國語大學公共關系學系2016級本科生

中國正處于社會轉型期，國家的現代化建設已進入新階段。同時，影響公共安全和社會秩序的危機形態更加復雜化，公共危機管理成效成為國家治理水平的衡量指標。公共危機管理問責制的出現與人們對突發公共事件的理解密切相關，在公共危機管理中引入法定化的問責制具有重要價值。本文從管理學和法學的角度透視了公共危機管理中的問責制內涵及意義，對于我國公共危機管理中現有的問責制進行反思，提出了完善公共危機管理問責制的可能路徑。

一、公共危機管理問責制的理論基礎

公共危機是指某種不可避免的突發性事件對公共安全產生破壞性影響，從而對正常狀態下的社會生活造成威脅的狀態。公共危機具有突發性、緊急性、不確定性、社會性等特征，而且公共危機在表征上看還不一定就是突發事件，前者是一種情境與狀態，后者更符合時點狀態這一特征，但是公共危機管理與突發事件應急管理在通常情況下是可以等同的。公共危機管理強調了政府作為社會管理者角色在危機情境下的主觀能動性，主要是從預測感知危機到高效處理并解決危機。而公共危機管理問責制，指的是因為公共危機的發生、擴大或應對不利，由負有職責的官員通過公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等職務身份或職務聲譽受損的方式承擔個人責任的制度。

從微觀角度透視組織與公眾關系，深入思考問責制在公共管理中的屬性是追溯公共危機管理問責制法理基礎的必由之路。20世紀60年代末，新公共管理運動將契約理論引入公共領域。社會契約理論某種意義上是現代化國家建立社會制度的基石。在公共危機發生的情境下，問責制便相當于是政府管理過程中民主的產物。從法學角度而言，也可以用“委托一代理”模型來看待問責制，人民對公權力享有所有權但是卻不直接行使它，而是交給政府作為代理人代為行使。在此情形下，問責是指委托方和代理方之間的一種關系，即獲得授權的代理方（個人或機構）有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。代理方不僅有義務代表委托方執行任務并向其做匯報，還有義務告知委托方有關委托方的行為及決策，如果因此行為而發生不利情形，代理方必須對此負責，委托方有權質詢和監督其責任的履行。總之，政府及政府官員等公權力實體在享有公權力的同時，也要承擔風險責任，這體現了法治化語境下權責對等、權責統一的行政體制。

二、公共危機管理中問責制的建構意義

在厘清問責制內涵的基礎上，我們需要再從宏觀角度探索問責制的功能，即“為何問責”，以研究問責制的價值及構建意義，從而進一步證實在公共危機管理中建立問責制的必要性。在法理學中，法律責任的功能主要包括三種：預防功能、救濟功能、懲罰功能，公共危機管理包括危機預防、危機處理、危機解決、機制建立等階段。在公共危機情境下，法律法規及規章慣例已經建立了針對具體情形的特定對象的責任追究制度，僅聚焦于事后彌補。但問責制作為公共管理體系中的特殊制度，更多的是運用柔性監管的手段進行誘導，使問責制中的客體主動留意公共危機管理的四個階段，而不是被動迎來危機事后的追責風暴。基于“軟實力”這一概念的啟發可提出，問責制是否存在某種意義上“軟”法的功能，而這“軟”法又是如何實現其治理能力的呢？

有學者提出問責制主要功能有兩點：一是激勵，二是回應。新公共管理研究早就將公共部門的問責關系解釋為基于“委托一代理”關系下控制道德風險的一種激勵機制。他們認為，“問責是使代理人對其行為承擔責任的過程”，“問責概念包含兩層意思，它不僅使代理人有被問責的壓力，同時也會使代理人獲得責任的意識”。而回應機制特別體現了問責制中隱含的政治責任，當代理人執行任務不符合委托人的預期時，應該對民意有所交代，這是在公共危機管理中直接實現民主的根本方式。此外，作為激勵機制的問責制不僅僅只對代理人產生作用，提升了其行政能力和公信力，而且問責制作為預防、化解和補救危機的有效手段，也是彰顯人民主權，推進全面依法治國和中國民主政治建設的重要途徑。因此，可在問責制對于制度自身優化的影響的基礎上，提出問責制的第三點功能——治理。

三、中國公共危機管理問責制的法治化發展

根據時間序列，縱觀中國共產黨黨內問責制度發展的重要脈絡如下：自1945年成立以來，黨的七大黨章規定圍繞堅持正確路線、開展黨內責任追究;1982年，黨的十二大黨章規定第一次在文獻中明確提出責任追究的概念;1998年11月，中共中央頒布實施《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，明確了責任內容，專設了責任追究一章，規定了責任追究的7種情形;2004年10月，黨的十六屆四中全會上第一次在文獻里出現“問責制”的表述一一《關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，“依法實行問責制”;2009年6月，中央辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，黨內法規中首次提出問責的概念;2010年3月，《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》頒布實施;2012年11月，中央紀委向黨的第十八次全國代表大會的工作報告強調，“嚴肅查處違反制度的行為，提高制度執行力”，“加大對違反責任制行為的追究力度”;2013年11月，十八屆三中全會決定提出，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”;2014年中紀委強調“有錯必糾，有責必問”，十八屆四中全會決定提出“完善糾錯問責機制”;2015年，十八屆中紀委第五次全會工作報告強調，“沒有問責，責任就落實不下去”，“動員千遍，不如問責一次”，“問責一個，警醒一片”;2016年1月，十八屆中紀委第六次全會工作報告指出“使問責形成制度，成為常態”;2016年6月，中共中央政治局召開會議，審議通過《中國共產黨問責條例》。

橫觀與公共危機管理相關的法律法規，我國政府在公共危機管理方面的立法取得了_一定成就，并不斷擴大完善其體系。比如1997年公布，經2009年、2015年、2016年三次修改的《中華人民共和國防洪法》、2002年的《中華人民共和國安全生產法》、2008年的《中華人民共和國防震減災法》、2011年的《中華人民共和國煤炭法》等等，以及可直接應用于突發事件的應對和處置的《中華人民共和國突發事件應對法》，確保了政府面對突發事件也能依法執政，體現了依法治國的觀念。

綜上，公共危機管理中的問責制實現了從“權力問責”向“制度化問責”、從“過錯問責”向“有錯要問責，無為也要問責”、從“行政領域”向“黨政干部領域”、從突發性事件問責向全方位問責的轉變，提升了中國公共危機管理的治理水平。

四、公共危機管理問責制的提升路徑

現階段中國正處于轉型關鍵期，國際形勢與國內社會變化因素都很多。從層出不窮的公共危機管理案例中也不難發現，中國特色的公共危機管理問責制也在穩步發展中，這使得公共危機管理體系逐步完善，治理水平不斷提高，同時，一些失敗的案例反映了中國公共危機管理體系存在的一些問題與不足，這需要我們提出“如何問責”，尋求公共危機管理中問責制的提升路徑。

現有公共危機管理問責制的問題及不足在于：（1）中國公共危機管理問責制的構建尚不完整，已有制度仍然存在具體性不強、科學性不足等適應方面的問題，無論是問責制的不健全還是公共危機管理中其他制度的不足，制度發展的不充分不平衡阻礙了共危機管理制度的發展;（2）由于制度殘缺導致的主體和客體不清，責任難以限定，評判標準難以把握，效度無可分析;（3）公共危機管理問責制的機制缺乏活力，公共危機管理中的問責制其實主要還是政府官員問責，且局限于上下級之間的同體問責，缺少異體問責規范問責制，且社會大眾的法律意識、對于公共危機管理及問責制實行公民權的意識薄弱。

可能的改進路徑：（1）引進多元化問責主體，尤其是“異體問責”，比如媒體、公眾，有助于查清危機背后的深層原因，應該加強民意機關的建設及拓寬民意表達渠道，做個問責為人民服務、讓人民滿意的政府;（2）擴大問責客體對象范圍，雖然通常情況下公共危機管理中的問責制看似與政府官員問責制不分你我，但是公共危機管理中的問責客體不僅可以是人，亦可以是問責制度、問責政策、問責風險問題等等，問責只是手段，并非目的，從個人問責到制度問責、結構問責、價值問責，是公共危機管理的內在要求;（3）健全問責機制的相關配套制度，明確國內外問責機制運作的內在差異，并結合當代中國行政體系的運作實際，明確問責程序中的啟動、調查、決定、申訴和執行各環節的不可或缺性，以及在危機情境下的緊迫性。在公共危機面前，構造改革動力大于阻礙的動力機制，強化社會權力對于政府權力的監督，實現危機中的變革;（4）科學構建公共危機管理中的問責標準，單純以過錯問責會有失公平打擊工作積極性，單純以結果問責會使政府傾向于隱瞞，應在科學統一的問責標準下，充分發揮績效評價和問責的導向作用和激勵作用，從而努力提升政府公共危機管理效能。