論中國弱勢群體的權益保障

摘要：弱勢群體的概念雖然現代才出現，但這一群體早已存在，和人類的歷史一樣古老，對弱勢群體的權力保障也有著悠久的歷史。與中國歷史上的社會保障制度相比，現代社會對弱勢群體的保障無論在保障范圍、保障制度等方面都有明顯的進步，但與西方發達國家相比，還有一定的差距。

關鍵詞：弱勢群體；權益保障；基本權利

中圖分類號：F422．7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2009)16-0188-02

2002年3月5日，朱镕基在九屆全國人大五次會議通過的《政府工作報告》中，第一次使用“弱勢群體”這一概念。對于“弱勢群體”的內涵，學術界目前沒有統一的解釋，社會學、法律學、經濟學、社會保障學等學科從擁有資源多寡、法律保障程度、經濟收人高低乃至生理心理等不同的角度對此做出了不同的界定。相對而言，把弱勢群體定義為在經濟、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對不利的地位，導致生存困難和發展機會匱乏的那部分人群。弱勢群體的共同特點是經濟上的貧困，他們往往無固定收入，缺乏自我保障能力，生存權、教育權等基本權利不能得到落實和保護。正如英國政府藍皮書所指出的，“貧困和不平等不僅是指缺錢花，而且意味著你能活多久，你的生活質量如何。”…

嚴格地說，弱勢群體是指處于弱勢地位的社會成員。國家勞動和社會保障部指出，“弱勢群體”包括：下崗職工、“體制外”人、進城務工農民、早退休“體制內”人。顯然，政府關注的弱勢群體具有片面性，因為除上述人員之外，還有一個重要的群體即貧困的農民。

根據國務院新聞辦公室發布的《中國的農村扶貧開發》白皮書，截至2000年底中國農村沒有解決溫飽問題的貧困人口為3 000萬，占農村總人口3％左右。這是一個連最基本生存權都沒有保障的群體(依城市弱勢群體的標準，農村貧困人口要遠遠大于這個數字)。眾多殘疾人也是這個群體中的成員，在殘疾人中，依靠國家、集體供養、救濟或補助者，只占2．7％，其余67．1％由父母、兄弟姐妹等親屬撫養，大多數生活相當困難。

人權是一定社會或一定國家中受到認可和保障的每個人實際擁有和應當擁有的權利的最一般的形式，基本權利是特指人的生存權利、政治權利和經濟、社會、文化教育、發展權利等，其中生存權是最基本的權利。中國的弱勢群體構成中，生存權受到威脅的不是國家勞動和社會保障部所指的“四種人”，而是農村中沒有解決溫飽的那部分人。和城市貧困者一樣，他們最怕的是“三關”即生病關，子女輟學關、年節關，因為無力承受日益加重的醫療、教育、住房等方面的開支，其基本就業、教育、發展等基本權利受到威脅。由于弱勢群體在知識技能、文化水平、身體心理素質、擁有經濟和社會資源等具有劣勢，國家和社會應該給予更多的關注和生活等方面的保障。羅爾斯指出，“最后，政府確保一種社會最低受惠值，這或者通過家庭津貼和對生產、失業的特別補助，或者較系統地通過收入分等補貼的方法來達到。”…實際上，羅爾斯在這里所說的“社會取低受惠值”就是指針對社會弱勢群體的社會保障。

新中國成立以來，對弱勢群體給予了一定的重視。1949年建立了軍人社會保障制度，1951年國家制定和實施《中華人民共和國勞動保險條例》，建立了包括養老、工傷、醫療、生育保險等在內的社會保險制度；國家救濟制度、福利計劃也建立起來。在農村，建立了合作醫療和鄉村\"32保戶”制度等。這套以國家為直接責任主體，以就業保障為核心，勞動分配與福利分配結合，按照城鄉二元化方式運作的社會保障體系，對中國社會的穩定起到了巨大的作用。隨著中國改革開放，在改革中城市出現以下崗職工為主體的弱勢群體。中國政府保障他們的權利，如首先大力加強就業再就業工作；其次建立健全“三條保障線”，即建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，醫療保險、最低生活保障制度等逐漸向農村延伸，建立起九年制免費義務教育制度；再次逐漸打破城鄉二元結構，對于城鄉居民的身份關系作出較大調整；第四扶貧戰略發生重大轉變，由最初以“物”為中心轉向“以人為本”。

新中國還加強社會保障方面的法制建設。1950--1965年，以《中國人民政治協商會議共同綱領》為依據，國務院頒布《救濟失業工人暫行辦法》、《中華人民共和國勞動保險條例》以及有關工人、職員、國家工作人員退休、退職等方面的全國性行政法規，其中《中華人民共和國勞動保險條例》是一部較為全面成熟的社會保障法規。這一時期是對弱勢群體權利保障法制建設的第一個高峰期。“文革”期間進入停滯階段。1978--1989年，國務院頒布了《關于工人退休、退職的暫行辦法》、《關于軍隊干部退休的暫行辦法》等法規。20世紀90年代以后，社會保障立法取得了輝煌成就。全國人大和國務院從1990年起，頒布和實施了《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》、《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、《失業保險條例》、《城鎮居民最低生活保障條例》等。而中國最權威的《憲法》第45條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！边@是中國社會保障權的憲法規定，它對弱勢群體保障的法律體系建立提供了憲法保證。在國際上，中國于1997年10月27日簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》(該公約規定：工作權，即人人應有機會憑其自由選擇和接受的工作謀生的權利。締約國應采取步驟，提供技術和職業指導和訓練，人人有權享受社會保障，包括社會保險)。

古代政府通過若干救荒政策實施對弱勢群體的經濟保障。《逸周書·文傳篇》主張“天下無常豐子歲，不可無備”，“茍粟多而財有余，和何為而不成?”哼后救濟措施如實物救助、救濟金救助和安置就業救助等。《孟子·盡心篇》記載：“齊宣王亦嘗發棠邑之倉，以賑平民”；東漢順帝下詔由國庫出銀兩對受災百姓進行救助；宋建炎三年，開倉將10萬斛糧食平價賣給江南五府部分因受災而流離失所的百姓。以工代賑的方法開始戰國時期的齊景公，唐朝時，遇江淮大旱，盧坦就組織災民去開發當涂縣的廢田，按時發放口糧；明朝時期，黃河決口，明政府也采用這種方式。

中國古代還有以“施粥”、“居養”等手段對災民救助?！笆┲唷睆膽饑鴷r期就已開始，到北宋、南宋更為盛行，明代推行最為廣泛，管理上也很規范。“居養”制度起于漢代，到宋代以后成為固定的收容機關。宋代居養機構不僅多，保障范圍也較為廣泛，這種保障也是對當時的弱勢群體的一種基本生存權的保護，因而具有進步意義。

中國目前對弱勢群體權利保障與西方發達國家相比，還有一定的差距。西方國家以提高全民福利作為目標，它遠遠超過了目前中國對弱勢群體保障的范圍。“中國社會養老保險僅限于城市中的干部和工人，廣大農村中享受社會保障的主要是‘五保戶’和軍烈屬，而農村人口的98％處于社會保障之外?！蹦窟@明顯具有以下幾個方面的問題：(1)政府社會保障職能仍然滯后，盡管成立了社會保障部，但對弱勢群體的保障方面仍存在政出多門、管理混亂的現象；(2)政府責任太重，社會動員不夠充分；(3)城市居民最低生活保障制度不合理：(4)最大的制度缺陷就是社會對弱勢群體權利保障的二元結構，忽視處于絕對弱勢眾多農民，保障面狹窄；(5)社會保障法不健全等。中國的社會保障制度還在改革完善之中，社會保障制度逐漸由傳統的全民保障即所有的城市居民轉向有選擇性的保障即城市和農村中的弱勢群體，對于一些制度可能還會推倒重建，但目前中國的整個社會保障體系的大致框架不會有大的改變。